Recomenda ao Governo que garanta a fiscalização independente e a transparência integral na execução do Instrumento SAFE e dos investimentos na Defesa Nacional

Representação Parlamentar Projeto de Resolução n.º 1778/XVII/1.ª Recomenda ao Governo que garanta a fiscalização independente e a transparência integral na execução do Instrumento SAFE e dos investimentos na Defesa Nacional Exposição de motivos Ao abrigo do Instrumento de Ação para a Segurança da Europa (SAFE), criado pelo Regulamento (UE) 2025/1106 do Conselho, de 27 de maio de 2025, Portugal acedeu a um envelope de empréstimos de cerca de 5,8 mil milhões de euros, o maior compromisso financeiro alguma vez assumido pelo Estado português na área da Defesa. A Decisão de Execução (UE) 2026/369 do Conselho, de 11 de fevereiro de 2026, confirmou que o pedido português, apresentado a 29 de novembro de 2025, cumpria as condições do regulamento e disponibilizou de imediato um pré-financiamento de 876 176 899,80 euros. O montante global corresponde a cerca de 1,9% do Produto Interno Bruto e é superior ao investimento previsto na totalidade da Lei de Programação Militar em vigor. A execução está limitada a 2030, mas o pagamento não: o Regulamento (UE) 2025/1106 admite maturidades até 45 anos, com dez anos de carência de capital. Estimativas publicadas pela imprensa económica especializada, construídas a partir das condições de financiamento da própria União Europeia, apontam para encargos com juros superiores a seis mil milhões de euros e para uma fatura total, entre capital e juros, na ordem dos doze mil milhões de euros, num horizonte de reembolso que pode estender-se até 2071. Por cada cem euros emprestados, o país devolverá aproximadamente o dobro. Pagarão este empréstimo, também, cidadãos que ainda não nasceram. A Comissão Europeia esclareceu, entretanto, que a assistência financeira do SAFE releva de imediato para a dívida pública na ótica de Maastricht, que o equipamento adquirido agrava o défice no momento da sua entrega e que uma despesa de defesa estruturalmente mais elevada exigirá, findo o período da cláusula de derrogação nacional ativada por Portugal para 2025-2028, compensação através de cortes na despesa ou de aumento de receitas. O compromisso não é apenas contabilístico, é já contratual. A 20 de julho de 2026, em Roma, foi anunciada a aquisição de três fragatas FREMM EVO ao estaleiro italiano Fincantieri, por cerca de 3,9 mil milhões de euros, com entregas previstas entre 2029 e 2030. Num único ato, o primeiro contrato celebrado ao abrigo do SAFE comprometeu cerca de dois terços da totalidade do envelope. Segundo o próprio Ministério da Defesa Nacional, o essencial dos restantes contratos, abrangendo viaturas blindadas, satélites, munições, sistemas de defesa antiaérea e drones, deverá ficar fechado até ao final de julho de 2026. Ou seja, no momento em que a presente iniciativa é apresentada, o grosso do maior programa de aquisições militares da democracia portuguesa está a ser decidido. O SAFE foi adotado pelo Conselho da União Europeia com base no artigo 122.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a cláusula de emergência que dispensa o processo legislativo ordinário e, com ele, a intervenção do Parlamento Europeu. A escolha desta base jurídica não é um pormenor técnico: a 20 de agosto de 2025, o Parlamento Europeu interpôs no Tribunal de Justiça da União Europeia, ao abrigo do artigo 263.º do TFUE, uma ação de anulação do Regulamento SAFE, sustentando que não estavam reunidas as condições de urgência que legitimariam a exclusão da única instituição europeia diretamente eleita, e requerendo, em nome da segurança jurídica, a manutenção dos efeitos do regulamento até à aprovação de um ato substitutivo. Vários Estados-Membros fizeram registar em ata declarações de reserva quanto às consequências institucionais do recurso ao artigo 122.º. O processo está pendente. Acresce que, ao contrário do que sucede com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, o Regulamento SAFE não impõe a publicação dos beneficiários finais dos contratos. O défice de escrutínio não é, portanto, um acidente de percurso: é congénito ao instrumento. E é precisamente por isso que recai sobre o plano nacional um dever acrescido de o compensar, e não de o replicar. A Diretiva 2009/81/CE admite, é certo, a exclusão dos contratos celebrados entre governos dos procedimentos concorrenciais próprios da contratação pública. A legalidade formal dessa via não dispensa, porém, o cumprimento dos princípios constitucionais da prossecução do interesse público, da igualdade, da imparcialidade e da transparência que vinculam toda a atividade administrativa, nos termos do artigo 266.º da Constituição, nem o poder-dever da Assembleia da República de vigiar pelo cumprimento das leis e apreciar os atos do Governo e da Administração, consagrado na alínea a) do artigo 162.º da Constituição. Quanto menor for a concorrência no procedimento, maior tem de ser o escrutínio sobre o resultado. A cronologia dos anúncios governamentais em matéria de fiscalização destes investimentos está documentada com precisão. Em dezembro de 2025, tornou-se público que as aquisições seriam conduzidas numa base de contratos entre Estados, sem concurso público e em procedimentos sujeitos a reserva, tendo o Ministério da Defesa Nacional considerado os prazos e regras europeias incompatíveis com as regras clássicas da contratação pública. O ministro Nuno Melo anunciou então a criação de uma estrutura autónoma de acompanhamento. Em março de 2026, em audição parlamentar, o ministro precisou que essa estrutura contaria com elementos do Tribunal de Contas, do Ministério Público e da Inspeção-Geral de Finanças, com o direito de acompanhar todo o processo. A 21 de maio de 2026, o Conselho de Ministros aprovou um decreto-lei que estabelece o modelo de governação do financiamento SAFE, prevendo uma Estrutura de Missão responsável pela sua gestão, e uma resolução que cria a Comissão de Acompanhamento dos Investimentos na Defesa (CAID), assegurando, nos termos do respetivo comunicado, uma fiscalização e uma transparência sem paralelo. Dois dias depois, a 23 de maio, nas comemorações do Dia da Marinha, o Ministro proclamou ter sido criado o "mais ostensivo, o mais eficaz, o mais transparente mecanismo de fiscalização dos investimentos da defesa na história da democracia em Portugal", enumerando expressamente a presença da Inspeção-Geral de Finanças, da Procuradoria-Geral da República, do Tribunal de Contas e de deputados, a quem pediu que tudo vistoriassem à lupa. Na verdade, o retrato é outro. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 150-A/2026, que cria a CAID, só foi publicada em Diário da República a 22 de julho de 2026. Dela resulta que a comissão será presidida por uma personalidade designada pelo Conselho de Ministros sob proposta do próprio membro do Governo responsável pela área da defesa nacional, isto é, sob proposta da entidade fiscalizada, que integrará quatro representantes de áreas governativas, que a representação parlamentar se limitará a um representante de cada um dos três maiores grupos parlamentares, a convidar apenas no prazo de um mês após a instalação da comissão e que o acompanhamento se fará com dever de confidencialidade. Uma comissão de acompanhamento cujos membros ficam obrigados a calar aquilo que acompanham não é um instrumento de escrutínio público: é um instrumento de partilha do silêncio. Quanto à comissão de auditoria do SAFE (CAC-SAFE), o diploma que a cria nem sequer foi ainda publicado. Segundo as respostas escritas do Ministério da Defesa Nacional divulgadas pelo jornal PÚBLICO a 28 de julho de 2026, a comissão será presidida pelo Inspetor-geral de Finanças, dirigente máximo de um serviço da administração direta do Estado integrado no Ministério das Finanças, e incluirá um representante da Inspeção-Geral da Defesa Nacional e uma personalidade cooptada pelos restantes membros. O Tribunal de Contas e a Procuradoria-Geral da República não têm assento garantido: segundo o Ministério, os seus representantes "poderão participar em reuniões e solicitar informações", se assim o entenderem. Questionado sobre se dirigiu convites formais àquelas entidades, o Ministério respondeu que haverá que aguardar a publicação do diploma. Para justificar esta arquitetura, o Governo invoca o princípio da separação de poderes, nos termos do qual a decisão de participação compete sempre ao Tribunal de Contas e à Procuradoria-Geral da República. O argumento é juridicamente exato: o Tribunal de Contas é um tribunal, órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas nos termos do artigo 214.º da Constituição, e o Ministério Público goza de autonomia nos termos do artigo 219.º, nenhum deles pode ser compelido por ato do Governo a integrar uma comissão administrativa. Mas é precisamente por ser exato que o argumento é devastador para quem o invoca: a separação de poderes não é uma circunstância superveniente que tenha surgido entre maio e julho. Se a participação daquelas entidades dependia sempre e apenas da sua própria decisão, então o ministro anunciou publicamente, numa cerimónia militar e perante o país, uma garantia que sabia, ou tinha o dever de saber, não poder dar. E, dois meses depois, nem o convite formal foi endereçado. A sequência temporal completa o retrato. O contrato de aquisição das fragatas, no valor de cerca de 3,9 mil milhões de euros, foi assinado a 20 de julho de 2026: antes da publicação do diploma da comissão de auditoria, antes da instalação da CAID, antes da designação do seu presidente, antes do convite aos deputados e antes de qualquer convite ao Tribunal de Contas ou à Procuradoria-Geral da República. O maior contrato de aquisição militar da democracia portuguesa foi celebrado antes de existir a fiscalização que o deveria acompanhar. Por fim, o modelo escolhido para a representação parlamentar merece censura autónoma. A Assembleia da República é, nos termos do artigo 147.º da Constituição, a assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses. A fiscalização parlamentar não é um privilégio dos partidos com mais deputados: é uma função do Parlamento inteiro. Reservar o acompanhamento dos maiores investimentos públicos de sempre na Defesa a três forças políticas, deixando de fora a maioria dos partidos com representação eleita, e sujeitar os presentes a um dever de confidencialidade, não reproduz o pluralismo da Assembleia da República, organiza a sua ausência. Um quarto de século de avisos: o historial da contratação pública na Defesa A prudência que a presente iniciativa reclama não é abstrata nem inédita. A Assembleia da República conhece este terreno por experiência própria: em 2014 funcionou a Comissão Parlamentar de Inquérito aos Programas relativos à Aquisição de Equipamentos Militares, cujo objeto abrangeu sete programas, os helicópteros EH-101, os aviões P-3 Orion e C-295, os torpedos, os F-16, os submarinos e as viaturas Pandur II, e cujo relatório final invocava expressamente o cumprimento da competência constitucional de vigilância dos atos do Governo e da Administração. O historial que essa comissão escrutinou, e o que se lhe seguiu, compõe um padrão que nenhum legislador responsável pode ignorar no momento em que se decide o destino de 5,8 mil milhões de euros. O caso dos submarinos é o mais conhecido. Ao contrato de aquisição de dois submarinos da classe Tridente, num negócio próximo dos mil milhões de euros, foi associado um programa de contrapartidas de 1210 milhões de euros destinado a compensar a economia nacional. Esse programa entrou em incumprimento, com anos de confronto entre o Estado e o consórcio fornecedor e com projetos de substituição, como o financiamento de um empreendimento hoteleiro no Algarve, sucessivamente anunciados e abandonados. Em dezembro de 2011, perante o tribunal de Munique, na Alemanha, dois antigos gestores da Ferrostaal admitiram ter pago subornos para vender submarinos a Portugal e à Grécia e foram condenados a penas de prisão suspensas. A própria empresa aceitou pagar uma coima de 140 milhões de euros e o tribunal alemão deu como provado o pagamento de 1,6 milhões de euros ao então cônsul honorário de Portugal em Munique para propiciar contactos com o Governo português. Em Portugal, os dez arguidos do processo das contrapartidas foram integralmente absolvidos em primeira instância, em 2014, decisão confirmada no ano seguinte pelo Tribunal da Relação de Lisboa. O contraste dispensa adjetivos: os pagamentos ilícitos ficaram judicialmente provados em Munique, em Lisboa, ninguém foi condenado. O contrato das viaturas blindadas Pandur II, assinado a 15 de fevereiro de 2005, previa 364 milhões de euros pela entrega de 260 viaturas, a que acrescia um programa de contrapartidas de 516 milhões, com fornecimento entre 2006 e 2009. Seguiu-se uma sucessão de incumprimentos: em 2010, quando deviam estar operacionais 166 viaturas, o Estado tinha recebido 21 em condições de operação, segundo reconheceu o então ministro da Defesa Nacional. Em outubro de 2012, o Governo resolveu parcialmente o contrato por incumprimento do fornecedor, com 166 das 260 viaturas entregues e nenhuma das vinte destinadas ao Corpo de Fuzileiros, o Estado, que já pagara cerca de 230 milhões de euros, executou garantias bancárias no valor de 55,4 milhões e encerrou o litígio arbitral em 2014, mediante acordo que lhe atribuiu mais 22 viaturas sem pagamento adicional. O círculo fecha-se agora: são precisamente as viaturas Pandur que o Governo decidiu reabilitar, num investimento de cerca de 280 milhões de euros associado ao envelope SAFE. O padrão repetiu-se nos helicópteros EH-101, contratados em dezembro de 2001 por 326,5 milhões de euros, com um programa de contrapartidas de 394 milhões, a cujos resultados o Tribunal de Contas juntaria críticas, assinaladas no relatório da comissão de inquérito, aos elevados níveis de inoperacionalidade dos aparelhos. O balanço global do modelo foi de tal ordem que o regime das contrapartidas acabou pura e simplesmente extinto com a transposição da Diretiva 2009/81/CE, por incompatibilidade com a disciplina europeia da contratação nos domínios da defesa e da segurança. Não deixa de ser significativo que seja essa mesma diretiva que o Governo hoje invoca para contratar sem concurso: da diretiva reteve-se a exclusão dos procedimentos concorrenciais e esqueceu-se a lição que ditou o fim das contrapartidas, a de que promessas de retorno económico sem verificação independente valem o papel em que são escritas. Registe-se, aliás, que o relatório final daquela comissão de inquérito foi aprovado apenas pela maioria de então, tendo PS, PCP e Bloco de Esquerda subscrito uma posição comum que o classificou como relatório viciado e inquérito inacabado. Nem sequer é necessário que esteja em causa dinheiro para que os mecanismos de controlo interno da Defesa falhem de forma grave. Na noite de 28 de junho de 2017, material de guerra foi furtado dos Paióis Nacionais de Tancos e a subsequente recuperação desse material foi encenada, o que originou a Operação Húbris, a demissão do então ministro da Defesa Nacional e do Chefe do Estado-Maior do Exército e um processo com 23 arguidos, dos quais onze foram condenados em novembro de 2024, entre eles o antigo diretor e um inspetor-chefe da Polícia Judiciária Militar, por crimes como favorecimento pessoal praticado por funcionário e falsificação, condenações no essencial confirmadas pelo Tribunal da Relação de Évora em maio de 2026. Quando a própria estrutura de investigação criminal da Defesa participa num encobrimento, a tese de que a fiscalização pode ser confiada ao perímetro interno do Governo perde toda a credibilidade. A atualidade é ainda menos tranquilizadora. No processo conhecido como Tempestade Perfeita, o Ministério Público deduziu, em agosto de 2023, acusação contra 73 arguidos, 43 pessoas e 30 empresas, por crimes de corrupção ativa e passiva, peculato, branqueamento de capitais e falsificação, em procedimentos de contratação pública de serviços e empreitadas em que a Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional era a entidade adjudicante, entre os acusados encontram-se o antigo diretor-geral, o antigo diretor financeiro e o antigo diretor de infraestruturas e património daquele organismo, e o caso determinou ainda a demissão de um secretário de Estado da Defesa Nacional, igualmente constituído arguido. A acusação descreve, entre outros factos, a reabilitação do antigo Hospital Militar de Belém, estimada em 750 mil euros e paga por mais de três milhões, e uma sociedade constituída com 500 euros de capital social para explorar um salão de cabeleireiro a receber, no mesmo dia, duas adjudicações diretas de 819 mil e de 750 mil euros para obras nesse mesmo hospital. A instrução confirmou integralmente a acusação em fevereiro de 2025 e o julgamento iniciou-se em junho de 2026. Isto é: o julgamento do maior processo de corrupção na contratação pública da Defesa decorre neste preciso momento, em paralelo com a assinatura dos contratos do SAFE. Também em fevereiro de 2026, o Tribunal de Contas reprovou as contas de 2022 da idD Portugal Defence, a sociedade gestora das participações do Estado na indústria de defesa e acionista única do Arsenal do Alfeite, e emitiu juízo desfavorável sobre a conformidade dos atos e contratos por ela celebrados entre 2020 e 2022, assinalando contratos sem suporte no Código dos Contratos Públicos, com efeitos retroativos e sem fundamentação, contratos executados sem evidência da respetiva adjudicação, pagamentos anteriores à publicitação no Portal Base e contratos nunca nele divulgados. É por esta mesma esfera empresarial que deverá passar parte relevante do retorno industrial prometido no âmbito do SAFE, incluindo a revitalização do Arsenal do Alfeite anunciada a propósito da aquisição das fragatas. Em maio de 2026, uma investigação da revista Sábado revelou mais de três mil contratos, no valor aproximado de 91 milhões de euros, adjudicados a grupos de empresas com sócios comuns, incluindo dezenas de consultas prévias em que as três empresas convidadas pertenciam aos mesmos donos, com os casos maioritariamente concentrados na Marinha; o Departamento de Investigação e Ação Penal de Almada investiga, em paralelo, dezenas de ajustes diretos naquele ramo. O Government Defence Integrity Index, da Transparency International, classifica Portugal na Banda D, de risco elevado de corrupção no setor da defesa, atribuindo à componente operacional a notação de risco crítico. E o Conselho das Finanças Públicas identificou no Orçamento do Estado para 2026 uma dotação de cerca de 1,2 mil milhões de euros inscrita em ativos financeiros, suscetível de vir a ser convertida em despesa militar efetiva à margem da leitura imediata dos mapas orçamentais. Importa sublinhar o essencial deste historial de um quarto de século: tudo isto ocorreu no regime regra, com concursos, com Código dos Contratos Públicos, com publicidade no portal dos contratos públicos, com fiscalização prévia do Tribunal de Contas e, quando necessário, com comissões parlamentares de inquérito. O que agora se prepara é a execução de um volume de despesa sem comparação histórica em condições de reserva, sem concurso e com publicidade reduzida, ao mesmo tempo que o próprio regime de visto prévio se encontra em revisão: a proposta de alteração da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas aprovada pelo Governo em abril de 2026 eleva o limiar da fiscalização prévia para os dez milhões de euros e admite a sua dispensa mediante mecanismos de controlo interno certificados pela Inspeção-Geral de Finanças, contra os alertas públicos da presidente do Tribunal de Contas, que advertiu para o risco de relaxamento no cumprimento das regras legais quando se eliminam controlos prévios sem reforçar a responsabilização dos decisores. Se o regime com controlos produziu este historial, o regime sem controlos não precisa de ser imaginado; precisa de ser impedido. Assim, ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, a Assembleia da República resolve, recomendar ao Governo que: Publique sem mais demora o decreto-lei que estabelece o modelo de governação do Instrumento SAFE e o diploma que cria a respetiva comissão de auditoria (CAC-SAFE), aprovados em Conselho de Ministros a 21 de maio de 2026, e preste à Assembleia da República esclarecimento sobre as razões do atraso na sua publicação; Consagre em diploma legal o assento, como membros de pleno direito, do Tribunal de Contas e da Procuradoria-Geral da República na comissão de auditoria do Instrumento SAFE, no estrito respeito pela autonomia constitucional destas entidades, às quais cabe em exclusivo a decisão de aceitar, dirigindo-lhes para o efeito convite formal no prazo máximo de 30 dias e informando a Assembleia da República do teor dos convites e das respostas recebidas; Altere a composição da Comissão de Acompanhamento dos Investimentos na Defesa (CAID) de modo a integrar um representante de todos os partidos parlamentares; Restrinja o dever de confidencialidade dos membros da CAID à informação classificada nos termos da lei, fundamentada caso a caso, assegurando que esse dever não impede o reporte regular à Assembleia da República nem o escrutínio público das decisões de investimento; Garanta a plena sujeição dos contratos financiados pelo Instrumento SAFE aos poderes de fiscalização prévia, concomitante e sucessiva do Tribunal de Contas, nos termos da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, abstendo-se de criar para estes contratos regimes de exceção ou de dispensa; Publique os elementos essenciais de todos os contratos celebrados ao abrigo do Instrumento SAFE, incluindo objeto, valor, contraentes, subcontratantes e beneficiários finais, critérios de adjudicação e cláusulas de retorno industrial, com as exceções estritamente necessárias fundadas no regime legal do segredo de Estado e devidamente fundamentadas; Remeta semestralmente à Assembleia da República um relatório de execução do Instrumento SAFE, contendo a execução física e financeira, o calendário e o montante dos desembolsos recebidos, as taxas de juro aplicadas a cada tranche, a projeção anual de encargos com juros e capital até à maturidade do empréstimo e o grau de cumprimento das contrapartidas industriais; Se abstenha de celebrar novos contratos ao abrigo do Instrumento SAFE até à entrada em efetivo funcionamento das estruturas de fiscalização anunciadas, designadamente a instalação da CAID, com a composição alargada a todos os partidos parlamentares, e a constituição efetiva da comissão de auditoria. Assembleia da República, 28 de julho de 2026 O Deputado do Bloco de Esquerda, Fabian Figueiredo