Estabelece um regime especial de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice e de aposentação para residentes nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira

PROJETO DE LEI N.º 684/XVII/1.ª Estabelece um regime especial de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice e de aposentação para residentes nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira Exposição de Motivos (Justificação científica, jurídica e constitucional para idade de reforma diferenciada nas Regiões Autónomas) A presente iniciativa legislativa visa estabelecer um regime especial de idade de acesso à pensão de velhice e à aposentação para residentes da Região Autónoma dos Açores e da Região Autónoma da Madeira. O fundamento desta diferenciação assenta em evidência científica consistente que demonstra que populações residentes em ilhas de pequena dimensão, especialmente em Regiões Ultraperiféricas, estão expostas a condições de vida mais exigentes, com impacto negativo na esperança de vida, na saúde geral e nos anos de vida saudável. Este Projeto de Lei não pretende criar um privilégio arbitrário. O objetivo é ajustar o regime jurídico da segurança social e do regime de proteção social convergente a desigualdades reais e comprovadas, reconhecendo que a insularidade gera um desgaste cumulativo que produz efeitos adversos na saúde e na longevidade dos trabalhadores. O princípio estruturante da iniciativa é o da igualdade material, tal como consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, permitindo tratar de forma diferente o que é objetivamente diferente e necessitado de proteção reforçada. Nas últimas décadas, múltiplos estudos internacionais e nacionais têm mostrado que pequenas ilhas apresentam riscos acrescidos de desgaste fisiológico, vulnerabilidade económica e maior prevalência de doenças não transmissíveis. Este padrão é particularmente visível nos pequenos Estados e regiões insulares do Atlântico Norte e do Pacífico. A Organização Mundial da Saúde e diversos trabalhos em geografia da saúde salientam que a “insularidade” está associada a maior carga de doenças crónicas, risco acrescido de morte prematura e maior exposição a fatores de stress ambiental e económico, que se traduzem em menor número de anos de vida saudável. Em Portugal, a evidência estatística é clara. Segundo dados recentes sintetizados no Plano Nacional de Saúde 2021-2030, as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira registam, no triénio mais recente com série consolidada, uma esperança de vida à nascença inferior à média nacional, com diferenças na ordem dos 2,6 a 3,1 anos. Estes dados confirmam a posição das Regiões Autónomas no fundo da tabela nacional em matéria de longevidade, o que significa que quem nasce e vive nas ilhas vive, em média, menos anos do que quem reside no continente. Paralelamente, o próprio Plano Nacional de Saúde evidencia que Portugal, no seu conjunto, apresenta menos anos de vida saudável do que a média da União Europeia, sinalizando a necessidade de respostas específicas ao nível subnacional e a importância de reduzir iniquidades territoriais em saúde. O documento é explícito ao afirmar que a implementação uniforme de estratégias de intervenção em todo o país, com a mesma direção e intensidade, não é apoiada pela evidência, recomendando antes uma “saúde pública de precisão”, que aplique “a estratégia certa, no momento certo, na população certa”. Esta orientação reforça a legitimidade de soluções legislativas que introduzam diferenciação territorial, quando suportadas por evidência robusta. Também ao nível da estrutura demográfica, as Regiões Autónomas acompanham o envelhecimento do país, com aumento dos índices de dependência de idosos e alterações no índice de renovação da população ativa, ainda que com comportamentos específicos: em 2019, a Região Autónoma da Madeira apresentava um índice de renovação da população ativa acima de 100, sinalizando grandes pressões futuras na substituição geracional, enquanto ambas as Regiões Autónomas se inserem num quadro nacional de crescente envelhecimento e carga de doença crónica. Do ponto de vista da carga de doença, a situação das ilhas é particularmente preocupante. Na Região Autónoma da Madeira, um estudo transversal, de base populacional, sobre adultos residentes encontrou prevalências muito elevadas de excesso de peso e de adiposidade abdominal (cerca de 60 % de excesso de peso e valores entre 62,6 % e 71,9 % de adiposidade abdominal consoante o critério), ambos fatores de risco para doença cardiovascular, diabetes e incapacidade precoce. Estes resultados foram classificados pelos autores como um importante problema de saúde pública, antecipando uma sobrecarga futura em doença crónica e perda de capacidade funcional em idade ativa. A nível nacional, o Inquérito Alimentar Nacional e de Atividade Física 2015-2016, analisado por Oliveira et al., mostra que 22,3 % da população adulta portuguesa é obesa e 34,8 % é pré-obesa, o que significa que quase 60 % da população adulta se encontra em excesso de peso. A prevalência de obesidade é ainda mais elevada em algumas regiões, em particular nos Açores, onde atinge cerca de 32,9 %, e a obesidade abdominal atinge 61,7 %, face a 50,5 % a nível nacional. Esta conjugação de dados nacionais com estudos específicos da Madeira e dos Açores permite sustentar que as Regiões Autónomas enfrentam riscos acrescidos em matéria de doenças não transmissíveis, com impacto esperado em anos de vida saudável, incapacidade precoce e reforma antecipada por invalidez. No domínio da saúde mental, os perfis de saúde da OCDE assinalam elevados níveis de ansiedade e depressão em Portugal, colocando o país entre os Estados-Membros com maiores prevalências destas perturbações. No caso dos Açores, estudos específicos apontam para taxas de suicídio em adolescentes superiores a 25 por 100 mil habitantes, claramente acima da média nacional, o que traduz um forte indicador de sofrimento psicológico em idade ativa e pró-ativa. Existe, inclusive, uma Estratégia de Saúde Mental específica para a Região Autónoma dos Açores que parte do reconhecimento de prevalências significativas de depressão, ansiedade e insónia, agravadas pelas condições de isolamento físico e pelas dificuldades de acesso a cuidados especializados. A geografia fragmentada das ilhas acarreta ainda constrangimentos diários e estruturais, como o acesso limitado a cuidados diferenciados de saúde, dependência de evacuações aéreas, custos acrescidos de deslocação, isolamento social e vulnerabilidade ambiental. O relatório da OCDE sobre a preparação para a mudança demográfica nos Açores sublinha que apenas três ilhas dispõem de hospital, que existe forte dependência de evacuações aéreas para cuidados especializados e que o sistema regional enfrenta pressões acrescidas devido ao envelhecimento e à dispersão geográfica da população, com custos de prestação de cuidados de saúde superiores aos verificados no continente. A literatura científica descreve estes fatores como potenciadores de stress crónico e de aumento da carga alostática, conceito que traduz o desgaste biológico acumulado por exposição prolongada a exigências constantes. A carga alostática elevada está associada a envelhecimento precoce, maior incapacidade funcional e redução da longevidade. A União Europeia reconhece expressamente que as Regiões Ultraperiféricas enfrentam desvantagens estruturais permanentes que justificam tratamento diferenciado, quer em instrumentos de direito primário, como o artigo 349.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, quer em recomendações e relatórios da Comissão Europeia. Entre essas desvantagens incluem-se a insularidade, o afastamento dos centros continentais, a fragmentação territorial, a reduzida população e a forte dependência económica de poucos setores. Estas características agravam o desgaste físico e psicológico ao longo do ciclo de vida ativo. O princípio da igualdade acolhido no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa não impõe tratamento igual para situações objetivamente desiguais. A jurisprudência constitucional tem afirmado, de forma consolidada, que a igualdade não significa uniformidade, mas proibição de discriminações arbitrárias. A diferenciação normativa é admissível quando: (i) exista uma diferença objetiva entre categorias de pessoas; (ii) a diferenciação prossiga um fim constitucionalmente legítimo; (iii) a medida seja adequada e necessária; e (iv) não ultrapasse o limiar da proporcionalidade. A insularidade das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira constitui precisamente uma destas diferenças estruturais. Não se trata de um mero traço geográfico, mas de um conjunto de limitações permanentes que afetam a saúde, o bem-estar e a longevidade das populações insulares, tal como reconhecido por documentos oficiais nacionais e europeus e pelos principais instrumentos de planeamento em saúde. A diferenciação proposta não confere um privilégio injustificado. Pelo contrário, procura restaurar equidade, corrigindo desigualdades duradouras e comprovadas. Do ponto de vista jurídico-constitucional, antecipa-se a objeção de eventual violação do princípio da igualdade por tratar trabalhadores de forma distinta em função da residência. Porém, a medida não afasta a igualdade: concretiza-a de forma material, compensando desigualdades reais e não escolhidas pelos residentes. A Constituição não limita a possibilidade de regimes especiais de pensões às profissões de maior penosidade. A ratio das exceções existentes assenta na penosidade, no desgaste e na diminuição da capacidade funcional antecipada. A condição de insularidade gera precisamente estes efeitos, amplificados no caso de ilhas de pequena dimensão, dispersas e com acesso desigual a recursos. Outra objeção possível consiste em alegar que regimes diferenciados de reforma se aplicam apenas a profissões, e não a territórios. A resposta decorre quer do texto constitucional, quer da prática legislativa: a Constituição admite regimes especiais de segurança social baseados na natureza da atividade, no grau de penosidade ou insalubridade e em fatores objetivos de desgaste físico ou psicológico, sem excluir critérios territorialmente ancorados, desde que estes correspondam a diferenças naturalísticas permanentes. A insularidade, enquanto condição estrutural que agrava o desgaste acumulado e reduz a esperança de vida saudável, é materialmente equiparável a um fator de penosidade estrutural. Acresce que a diferenciação proposta não deve depender do concreto regime de proteção social aplicável ao trabalhador. O fundamento da medida não reside no facto de o beneficiário descontar para o regime geral de segurança social ou de ser subscritor da Caixa Geral de Aposentações, mas sim na residência prolongada numa Região Autónoma e no desgaste estrutural associado à insularidade. Seria materialmente injustificado proteger apenas trabalhadores abrangidos pelo regime geral de segurança social, deixando de fora trabalhadores sujeitos às mesmas condições de vida, isolamento, acesso diferenciado a cuidados de saúde e desgaste cumulativo, apenas por se encontrarem integrados no regime de proteção social convergente. Também se pode antecipar a objeção de fragmentação do sistema nacional de pensões. Tal objeção não procede. A Constituição reconhece autonomia política e administrativa às Regiões Autónomas, e o direito da União Europeia reconhece a necessidade de tratamentos diferenciados para assegurar coesão territorial e social, designadamente nas Regiões Ultraperiféricas. A segurança social portuguesa já contém regimes especiais por razões de penosidade, risco e desgaste, sem que tal afete a unidade do sistema. A diferenciação proposta é excecional, moderada e baseada em critérios objetivos e verificáveis. A diferença proposta corresponde a uma antecipação de dois anos face à idade legal de acesso à pensão de velhice ou aposentação. Esta antecipação é proporcional à evidência científica que demonstra que os residentes das Regiões Autónomas enfrentam um desgaste fisiológico e psicológico superior ao verificado no restante território nacional, embora sem alcançar níveis comparáveis às profissões de desgaste rápido, que justificam antecipações mais alargadas. A opção por dois anos reflete três critérios principais: - Em primeiro lugar, o critério da proporcionalidade constitucional, que exige adequação e moderação na resposta à diferença objetivamente identificada. A redução de dois anos situa-se claramente abaixo das antecipações permitidas em regimes profissionais de desgaste rápido, que podem atingir reduções entre cinco e dez anos, revelando uma solução prudente e equilibrada. - Em segundo lugar, o critério da coerência com a diferença observada na esperança de vida e na redução estimada dos anos de vida saudável. A literatura e os dados estatísticos disponíveis indicam uma desvantagem consistente das Regiões Autónomas face à média nacional, na ordem de grandeza de dois anos na esperança de vida à nascença e nos anos de vida saudável, conjugada com maior prevalência de doença crónica e de fatores de risco. A antecipação proposta está, assim, ancorada em evidência empírica, o que reforça a sua racionalidade legislativa. - Em terceiro lugar, o critério da estabilidade do sistema de segurança social e do regime de proteção social convergente. A medida tem impacto real e compensatório, mas sem gerar perturbações orçamentais significativas. O universo potencial de beneficiários é limitado, pois exige residência prolongada e carreira contributiva significativa nas ilhas. A redução de dois anos representa uma opção fiscalmente responsável, compatível com a sustentabilidade financeira do sistema de pensões e com os objetivos de coesão nacional. Para que a medida atinja os seus objetivos, importa definir requisitos mínimos que garantam que apenas beneficiam do regime aqueles que efetivamente sofreram o impacto prolongado da insularidade. Propõem-se critérios cumulativos: – Residência habitual comprovada nas Regiões Autónomas durante, pelo menos, vinte anos ao longo da carreira contributiva, de forma contínua ou interpolada; – Registo contributivo significativo nas Regiões Autónomas, exigindo-se que pelo menos quinze anos de descontos para a segurança social ou de tempo de serviço relevante para efeitos de aposentação tenham sido prestados enquanto residente nas ilhas; – Manutenção de residência numa das Regiões Autónomas no momento do pedido da pensão de velhice ou de aposentação. Estes requisitos, aplicados de forma cumulativa, asseguram a integridade do regime, evitam situações oportunistas e protegem a finalidade material da lei, garantindo que o benefício se dirige apenas a quem sofreu efetivamente o desgaste cumulativo associado à insularidade. A proposta é, assim, adequada, necessária e proporcional. É adequada porque responde a um desequilíbrio estrutural demonstrado pela evidência científica e estatística; é necessária porque não existe, no atual ordenamento, outro mecanismo que compense de forma específica a menor esperança de vida e a maior carga de doença associadas às Regiões Autónomas; e é proporcional porque a antecipação é moderada, limitada em dois anos, condicionada por critérios rigorosos de elegibilidade e coerente com o conjunto dos regimes especiais já existentes no sistema de segurança social português e no regime de proteção social convergente. Mais do que uma alteração técnica, esta iniciativa constitui um ato de justiça territorial e social. Portugal não deve ignorar as suas ilhas. Deve protegê-las. E deve reconhecer, com base em evidência científica e em princípios constitucionais firmes, que a insularidade exige respostas proporcionadas. Uma idade de reforma ou aposentação ligeiramente mais baixa para residentes de longa duração nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira é um instrumento legítimo de discriminação positiva, ao serviço da equidade, da coesão nacional e da dignidade de quem vive e trabalha há décadas nas ilhas. Assim, e ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Deputado único do Partido Juntos Pelo Povo - JPP apresenta o seguinte Projeto de Lei: Artigo 1.º Objeto A presente lei estabelece um regime especial de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice do regime geral de segurança social e à pensão de aposentação da Caixa Geral de Aposentações, aplicável a beneficiários e subscritores com residência prolongada nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, enquanto medida de justiça territorial fundada na insularidade, na proteção da saúde e na promoção da igualdade material. Artigo 2.º Âmbito de aplicação subjetivo 1 - O regime previsto na presente lei aplica-se aos beneficiários do regime geral de segurança social e aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, cumulativamente: a) Sejam residentes na Região Autónoma dos Açores ou na Região Autónoma da Madeira à data do requerimento da pensão de velhice ou da pensão de aposentação; b) Tenham residido, de forma habitual e efetiva, numa ou em ambas as Regiões Autónomas, durante, pelo menos, vinte anos, contínuos ou interpolados; c) Tenham registado, enquanto residentes numa das Regiões Autónomas, pelo menos quinze anos de carreira contributiva ou de tempo de serviço relevante para efeitos de pensão de velhice ou de aposentação. 2 – Para efeitos do disposto no número anterior, considera-se residência habitual e efetiva a residência fiscal e pessoal no território de uma das Regiões Autónomas, comprovada através dos elementos constantes dos registos da administração tributária, da segurança social, da Caixa Geral de Aposentações e demais bases de dados públicas legalmente admissíveis. 3 - No caso dos trabalhadores por conta de outrem abrangidos pelo regime geral de segurança social, o período de carreira contributiva referido na alínea c) do n.º 1 é aferido, sempre que possível, com base nas declarações de remunerações entregues pela entidade empregadora, considerando-se relevante a atividade prestada em entidade com sede, estabelecimento, delegação, representação ou local de trabalho declarado numa das Regiões Autónomas. 4 - No caso dos trabalhadores independentes, membros de órgãos estatutários, beneficiários do seguro social voluntário e demais beneficiários não abrangidos pelo número anterior, o período de carreira contributiva referido na alínea c) do n.º 1 é aferido com base na residência pessoal e fiscal do beneficiário numa das Regiões Autónomas, cruzada com os registos contributivos legalmente disponíveis. 5 - No caso dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, o tempo de serviço referido na alínea c) do n.º 1 é aferido com base no exercício efetivo de funções públicas numa das Regiões Autónomas, sem prejuízo da consideração de outros elementos documentais idóneos quando os registos administrativos não permitam essa comprovação integral. 6 - A residência em qualquer ilha dos arquipélagos dos Açores ou da Madeira releva de forma indiferenciada para o cômputo dos períodos mínimos previstos no presente artigo. Artigo 3.º Antecipação da idade de acesso à pensão de velhice e à aposentação 1 - Para os beneficiários e subscritores abrangidos pelo presente regime, a idade normal de acesso à pensão de velhice, ou à aposentação, fixada nos termos da legislação aplicável ao regime de proteção social, é reduzida em dois anos. 2 - A redução prevista no número anterior não prejudica a aplicação de outros regimes especiais legalmente previstos, designadamente por motivo de carreira contributiva muito longa, penosidade, risco profissional, invalidez ou doença profissional ou incapacidade, nos termos gerais. 3 - A articulação entre o presente regime e outros regimes especiais obedece ao princípio do tratamento mais favorável ao beneficiário ou subscritor, nos termos da lei, sem possibilidade de cumulação automática de reduções de idade, salvo quando expressamente admitida por lei. 4 - A redução prevista no n.º 1 é objeto de avaliação periódica, nos termos do artigo 8.º, tendo em conta a evolução da esperança média de vida, dos anos de vida saudável, da carga de doença e dos demais indicadores relevantes nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Artigo 4.º Regime de cálculo da pensão 1 - A pensão de velhice atribuída ao abrigo do presente regime é calculada nos termos das regras gerais aplicáveis ao regime geral de segurança social, com as adaptações decorrentes da antecipação prevista no artigo anterior, a concretizar em diploma regulamentar. 2 - A pensão de aposentação atribuída ao abrigo da presente lei é calculada nos termos das regras aplicáveis aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, com as adaptações decorrentes da antecipação prevista no artigo anterior. 3 - A antecipação prevista na presente lei não determina, por si só, a aplicação de fator de penalização ou redução especial por antecipação da idade, sem prejuízo das regras gerais de cálculo da pensão aplicáveis a cada regime. Artigo 5.º Comprovação dos requisitos 1 - A comprovação dos períodos de residência e de carreira contributiva e temo de serviço previstos no artigo 2.º é efetuada mediante: a) Informação constante dos registos da administração tributária e da segurança social e da Caixa Geral de Aposentações; b) Outros meios de prova documental legalmente admissíveis, quando se revele necessário suprir insuficiências de informação administrativa. 2 - A prova da residência habitual na data do requerimento é efetuada pelos meios legalmente admissíveis, podendo os serviços competentes proceder às diligências de verificação que se mostrem necessárias. 3 - A admissão de meios de prova complementares não pode contrariar, sem fundamento bastante, os elementos constantes dos registos oficiais da administração tributária, da segurança social ou da Caixa Geral de Aposentações. 4 - Os serviços competentes podem promover as diligências de verificação necessárias à confirmação dos requisitos previstos na presente lei. Artigo 6.º Dever de correção dos registos contributivos e laborais 1 - As entidades empregadoras devem assegurar que as declarações de remunerações e demais comunicações obrigatórias refletem corretamente o local efetivo de prestação de trabalho, designadamente quando este se situe numa das Regiões Autónomas. 2 - Sempre que se verifique desconformidade entre o local efetivo de prestação de trabalho e o local declarado à segurança social ou à Caixa Geral de Aposentações, o trabalhador pode requerer a correção dos respetivos registos, nos termos legais. 3 - A desconformidade referida no número anterior pode ser comunicada aos serviços inspetivos competentes, designadamente à inspeção da segurança social, à Autoridade para as Condições do Trabalho ou aos serviços regionais competentes, consoante o caso. Artigo 7.º Articulação com outros regimes especiais 1 - A aplicação do regime previsto na presente lei não prejudica o acesso a regimes especiais de aposentação ou de reforma antecipada legalmente previstos. 2 - Em caso de cumulação de condições de acesso a vários regimes especiais, o beneficiário ou subscritor pode optar pelo regime que lhe seja globalmente mais favorável, nos termos da lei. 3 - A opção prevista no número anterior é exercida no momento do requerimento da pensão, sem prejuízo da possibilidade de correção ou convolação nos termos gerais, quando se verifique erro imputável aos serviços ou insuficiente informação ao interessado. Artigo 8.º Norma regulamentar O Governo procede à regulamentação da presente lei no prazo de 180 dias após a sua publicação, designadamente quanto à articulação com o regime geral de segurança social, e com a Caixa Geral de Aposentações, aos procedimentos de comprovação de residência , carreira contributiva e tempo de serviço, às regras de cálculo e à opção entre regimes especiais. Artigo 9.º Norma transitória 1 - O disposto na presente lei aplica-se aos requerimentos de pensão de velhice ou de aposentação apresentados após a sua entrada em vigor. 2 - Podem igualmente requerer a aplicação do regime previsto na presente lei os beneficiários e subscritores que tenham requerido a pensão de velhice ou aposentação nos 12 meses anteriores à entrada em vigor da presente lei, ainda que a mesma se encontre em fase de deferimento ou de pagamento inicial. 3 - Para efeitos do número anterior, considera-se não definitivamente consolidado o processo em que ainda seja legalmente admissível revisão, reclamação, recurso administrativo ou correção oficiosa pelos serviços competentes. Artigo 10.º Entrada em vigor A presente lei entra em vigor com o Orçamento do Estado subsequente à sua publicação. Palácio de São Bento, 24 de junho de 2026 O Deputado Único do Juntos pelo Povo - JPP Filipe Martiniano Martins de Sousa