Introduz um círculo de compensação nacional nas eleições legislativas

Projeto de Lei n.º 940/XV/2.ª Introduz um Círculo de Compensação Nacional nas Eleições Legislativas Exposição de motivos O sistema eleitoral português precisa de mudar. Desde 1974, o panorama político-partidário, a demografia e a organização administrativa portuguesas sofreram profundas alterações que não se traduziram num ajustamento correspondente no sistema eleitoral. Esta incapacidade de adaptação do sistema político, de forma a garantir uma representação o mais proporcional possível entre o país e o parlamento, produziu fenómenos como um fosso representativo entre o interior e o litoral, incentivos ao voto tático e um elevado número de votos que ou não expressam as primeiras preferências dos portugueses ou não elegem qualquer deputado. Não começarmos a encarar já este problema só levará a adiar as soluções que, mais tarde ou mais cedo, terão de ser implementadas em Portugal. O sistema eleitoral português sustenta-se no princípio da representação proporcional na atribuição de lugares na Assembleia da República. Ao contrário de alguns países que instauraram um único círculo nacional para o qual todos votam, optou-se, em Portugal, por criar vários círculos plurinominais correspondentes aos distritos do país. Pretendeu-se com esta escolha, assente também na história política do país, que os círculos se traduzissem numa ligação mais estreita entre eleitos e eleitores, gerando campanhas mais localizadas nas eleições legislativas, dirigidas aos problemas das diferentes comunidades do país, sem prejuízo da unidade do colégio eleitoral nacional. A distribuição do número de deputados pelos diferentes círculos é feita segundo o Método de D'Hondt, seguindo um critério de censo eleitoral. Os méritos deste sistema, que cria condições para que os deputados se possam especializar nos problemas dos seus círculos, escondem, no entanto, uma realidade que prejudica os círculos mais pequenos, os quais, em teoria, seriam um dos seus primeiros beneficiários. É justamente nestes círculos que o leque de opções que contribuem para a eleição de um deputado é consideravelmente mais reduzido. Este problema foi-se agravando nas últimas décadas. Por um lado, a tendência de deslocação de população do interior para o litoral transferiu mais deputados para os círculos maiores, reduzindo a representatividade dos eleitos destes mesmos círculos, ainda que o critério populacional fosse respeitado. De facto, tendo em conta a distribuição de deputados a partir de 1991, ano em que o número de deputados estabilizou em 230, os círculos mais pequenos no território nacional, como Portalegre, Guarda, e Bragança, elegiam, no seu conjunto, mais três deputados. Por outro lado, o sistema partidário foi-se fragmentando: nas primeiras décadas do regime, com algumas exceções, a composição parlamentar havia-se estabilizado em torno de quatro grandes partidos com representatividade nacional; hoje, existem muito mais partidos. Um português nos círculos referidos tem menos possibilidade de eleger representantes de um partido que o represente a nível nacional, contrariamente a um português no litoral. As mais recentes eleições para a Assembleia da República, no dia 30 de janeiro de 2022, foram mais um caso flagrante de injustiça no nosso sistema eleitoral. Calculou-se que 730 mil votos nas eleições legislativas de 2022 não elegeram qualquer deputado, apesar das preferências expressas dos eleitores, o que constitui cerca de 13% do universo de 5 563 497 votos depositados nessas mesmas eleições. Esta iniquidade é especialmente grave num parlamento assente num sistema de representação proporcional, que se pretende que conduza a legislaturas plurais e representativas do espectro de preferências da população. Ao não se respeitar plenamente a necessidade de proporcionalidade do sistema eleitoral, gera-se a impressão de que uns votos são mais úteis do que outros: onde em Lisboa um voto na primeira escolha tem, por regra, um impacto significativo, em Portalegre ou Bragança é-se incentivado a votar no mal menor entre as maiores forças partidárias, sob pena de não se eleger qualquer deputado. O fenómeno do chamado “voto tático’’, característico dos sistemas uninominais sem círculos de compensação, como se verifica no Reino Unido ou nos Estados Unidos, acaba por ter expressão em Portugal, incentivando muitos eleitores a não votar nas suas primeiras escolhas, contrariamente aos princípios que subjazem à representação proporcional. Tudo isto conduz a um viés pró-maioritário nos círculos mais pequenos, seja do ponto de vista dos incentivos ao voto, seja da matemática eleitoral do país em função do declínio demográfico dos círculos mais pequenos, que perdem representação neste movimento. Com o aumento do número de forças políticas que podem aspirar a uma representação no parlamento, intensifica-se assim a disparidade entre a distribuição dos votos expressos e a distribuição de lugares no parlamento. Esta circunstância pode mesmo afigurar-se contrária ao espírito da Constituição. Gomes Canotilho e Vital Moreira já previam esta tendência de distorção da representação proporcional no sistema português: ‘‘A repartição proporcional de mandatos em círculos que elegem um número reduzido de deputados (...) pode conduzir, também, a uma concentração de mandatos nos «partidos maiores» funcionando, na prática, como «cláusula barreira» dos pequenos partidos.’’ E recordam, nesse sentido, que ‘‘o sistema proporcional implica fundamentalmente (...) que cada força política obtenha um número proporcional de deputados aproximadamente igual à proporção dos votos que obteve’’. Concluem, portanto, que no cumprimento da proporcionalidade ‘‘não basta que cada círculo eleja mais do que um deputado; torna-se necessário que eleja um número de deputados suficientemente grande para ser divisível de modo a atribuir mandatos a todas as forças política”. No limite, o cumprimento estrito deste princípio implica que ‘‘o círculo único é o que faculta resultados mais rigorosamente proporcionais’’. É fundamental que todos os votos contem de forma equitativa, independentemente de onde venham e para quem sejam. Este deve ser o primeiro de vários impulsos para que o sistema eleitoral português estimule a participação dos cidadãos na vida democrática do país. Esta reforma deve contribuir para o revigoramento da vida política. Ainda que não se possa estabelecer uma relação de correlação, e muito menos causalidade, entre o fosso representativo e os números da abstenção, este último fenómeno deve levar as forças políticas e a sociedade portuguesa a debruçar-se sobre as soluções necessárias para revigorar o sistema político português. Não basta exigir um esforço adicional, ora aos portugueses, ora aos políticos para que participem ou incitem a mais participação. A Iniciativa Liberal entende, portanto, que a solução constitucional que garante um sistema eleitoral conforme à necessidade de uma representação proporcionalmente justa, sem, com isso, quebrar o elo de representação regional, é a da introdução de um círculo de compensação. E, de facto, já desde a Revisão Constitucional de 1989 que o artigo 149.º da CRP, relativo aos círculos eleitorais, passou a prever a possibilidade de se introduzir um círculo de compensação nacional. Está aberta a possibilidade de adaptarmos o sistema português às várias mudanças que foram ocorrendo ao longo da democracia sem descaracterizar a visão constituinte e cumprindo a representação proporcional. Neste modelo, as pessoas continuam a votar no seu distrito. No entanto, a distribuição final de mandatos na Assembleia da República terá um resultado aproximadamente proporcional à votação nacional, entrando primeiro os candidatos diretamente eleitos pelos distritos, garantindo a representação regional, e depois os candidatos do círculo de compensação, repondo a proporcionalidade. O círculo de compensação corrige as desproporcionalidades resultantes da organização por círculos eleitorais, garantindo que o voto de qualquer português vale o mesmo, onde quer que vote. Este modelo já é aplicado nas eleições para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (ALRAA). Nos Açores, muito embora existam círculos de ilhas, os açorianos sabem que o seu voto contará sempre, e podem por isso votar plenamente em consciência. Graças ao círculo de compensação, que contempla mandatoriamente candidatos dos círculos de ilhas , os açorianos podem confiar que o seu partido de eleição elegerá sempre, se reunir suficientes votos na totalidade das ilhas. Finalmente, entendemos que o número mais apropriado para o círculo de compensação é o de 40 deputados. Para chegar a este número, foi simulada a introdução de um círculo nacional de compensação sem adicionar deputados aos atuais 230, ao longo de várias eleições. Foram simuladas todas as dimensões possíveis (0 a 230), retirando um deputado de cada vez ao círculo com menor rácio de eleitores por mandato, sem que nenhum círculo ficasse com menos de 2 (dois) mandatos atribuídos. As métricas de avaliação de cada simulação utilizadas foram: O desvio de proporcionalidade - a soma dos absolutos das diferenças entre a percentagem de votos obtidos a nível nacional e a percentagem de mandatos obtidos. Este desvio avalia o quão semelhante é a composição da Assembleia da República relativamente aos votos obtidos pelos partidos. Este será tão menor quanto menores forem as diferenças de votos necessários para eleger um deputado entre cada partido. Por natureza, este desvio quase nunca poderá ser zero, visto que há partidos que nunca conseguirão eleger por falta de votos (se tiverem menos de metade de uma fração equivalente a um deputado) e porque a Assembleia da República tem muito menos lugares do que os votos que a ele concorrem, havendo, portanto, erros de arredondamento. Os votos perdidos - o número de votos que não elegeram qualquer deputado. Todos os votos cujo círculo não elegeu um deputado do respetivo partido são considerados perdidos. No caso do círculo de compensação nacional, havendo um deputado eleito por esse círculo, todos os votos no partido desse deputado que concorram ao círculo nacional são considerados úteis. Pode-se entender esta métrica como uma medida da utilidade dos votos. Tal como no desvio de proporcionalidade, os partidos com votação inferior a 50% de 1/230 provavelmente não elegerão em caso algum e todos os votos serão perdidos. Representam-se estas métricas de forma gráfica abaixo, dando-se destaque à dimensão do círculo de compensação a partir do qual a desproporcionalidade entre votos e mandatos é mitigada. Em 2009, o desvio de proporcionalidade era de cerca de 20%, sendo o número de votos perdidos um pouco inferior a 500 mil. Neste período, o sistema político-partidário português, consolidado em torno de cinco partidos, já apresentava um fosso representativo significativo, que seria plenamente compensado por um círculo de compensação de 30 deputados, reduzindo tanto o número de votos perdidos como o desvio de proporcionalidade para os seus mínimos possíveis. Cenário 1 - Eleições Legislativas de 2009 Em 2015, as duas medidas mantinham-se numa situação semelhante, ainda que com um número de votos perdidos e desvio de proporcionalidade maiores, possivelmente com o contributo da entrada de um novo partido na Assembleia da República. Cenário 2: Eleições Legislativas de 2015 Foi em 2019 que tanto o número de votos perdidos como o desvio de proporcionalidade dispararam significativamente, com a entrada de três novos partidos no parlamento. Aqui, o desvio entre a proporcionalidade dos votos depositados e a distribuição de lugares na Assembleia da República já ascende aos 30% e o número de votos perdidos, que era cerca de 500 mil, chega a ultrapassar os 700 mil votos. Nesta circunstância, já seriam necessários mais de 30 deputados no círculo de compensação para conseguir uma correção do desvio. Cenário 3: Eleições Legislativas 2019 Chegados a 2022, verificamos que se consolidam as tendências iniciadas em 2019, onde os votos desperdiçados ultrapassam, mais uma vez, aos 700 mil, e o desvio de proporcionalidade chega a quase 30%. Mais uma vez, é acima dos 30 deputados que se assegura o máximo de proporcionalidade no sistema eleitoral. Cenário 4: Eleições Legislativas 2022 (com repetição) Assim, conclui-se que o número de 40 deputados garante uma solução que não só será mais justa, mas também suficientemente duradoura e adaptável às evoluções que tanto o sistema político português como a configuração demográfica do país poderão sofrer no futuro; não sabendo se as tendências presentes continuam, é necessário tomar medidas que resistam a diferentes configurações parlamentares e eleitorais, assegurando uma representatividade constante e fiável. Entende-se, pois, que este modelo, sendo justo, constitucional e já aplicado na Região Autónoma dos Açores, deve servir de plataforma de entendimento para todas as forças democráticas que devem colaborar no sentido da correção do sistema eleitoral, combatendo o voto tático, a sub-representação dos votos dos distritos menos populosos e preservando a pluralidade política na Assembleia da República. Ao abrigo da alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa e da alínea b) do n.º 1 do Regimento da Assembleia da República, o Grupo Parlamentar da Iniciativa Liberal apresenta o seguinte Projeto de Lei: Artigo 1.º Objeto A presente lei altera a Lei Eleitoral da Assembleia da República, aprovada pela Lei n.º 14/79, de 16 de maio. Artigo 2.º Alteração à Lei n.º 14/79, de 16 de maio São alterados os artigos 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 17.º e 21.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio, na sua redação atual, os quais passam a ter a seguinte redação: “Artigo 12.º Círculos eleitorais 1 - (...) 2 - (...) 3 - (...) 4 - (...) 5 - Há um círculo nacional de compensação, que coincide com a totalidade dos círculos eleitorais. Artigo 13.º Número e distribuição de deputados 1 - (...) 2 - O número total de deputados pelos círculos eleitorais do território nacional é de 186, distribuídos proporcionalmente ao número de eleitores de cada círculo, segundo o método da média mais alta de Hondt, de harmonia com o critério fixado no número 1 do artigo 16.º. 3 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, o número de deputados de cada círculo eleitoral não pode ser inferior a dois. 4 - A cada um dos círculos eleitorais referidos no n.º 4 do artigo anterior correspondem dois deputados. 5 - O número de deputados do círculo nacional de compensação referido no número 5 do artigo anterior é de 40, distribuídos proporcionalmente segundo o método da média mais alta de Hondt, de harmonia com o critério fixado no número 2 do artigo 16.º. 6 - (anterior n.º 4.) 7 - (anterior n.º 5.) 8 - (anterior n.º 6.) Artigo 15.º Organização das listas 1 - (...) 2 - (...) 3 - É condição para a candidatura no círculo nacional de compensação ser simultaneamente candidato num outro círculo eleitoral. Artigo 16.º Critério de eleição 1 – (…) 2 - No círculo nacional de compensação, a conversão dos votos em mandatos faz-se de acordo com o método de representação proporcional de Hondt, com compensação pelos mandatos já obtidos nos outros círculos eleitorais, obedecendo às seguintes regras: a) Apura-se o número total de votos recebidos por cada lista no conjunto dos outros círculos eleitorais; b) O número de votos apurado por cada lista é dividido, sucessivamente, por 1, 2, 3, 4, 5, etc. sendo os quocientes alinhados pela ordem decrescente da sua grandeza; c) São eliminados para cada lista, tantos quocientes quantos os mandatos já atribuídos, para o conjunto dos outros círculos eleitorais, nos termos do número anterior; d) Os mandatos de compensação pertencem às listas a que correspondem os maiores termos da série estabelecida pelas regras definidas nas alíneas a) e b), recebendo cada uma das listas tantos mandatos quantos os seus termos da série; e) No caso de restar um só mandato para distribuir e de os termos seguintes da série serem iguais e de listas diferentes, o mandato cabe à lista que tiver obtido menor número de votos. Artigo 17.º Distribuição dos lugares dentro das listas 1 - (...) 2 - Caso ao mesmo candidato corresponda um mandato atribuído no círculo nacional de compensação e num outro círculo eleitoral, o candidato ocupa o mandato atribuído neste círculo eleitoral, sendo o mandato no círculo nacional de compensação conferido ao candidato imediatamente seguinte, na lista do círculo nacional de compensação, na referida ordem de preferência. 3 - (anterior n.º 2) 4 - (anterior n.º 3) Artigo 21.º Poder de apresentação 1 - (...) 2 - (...) 3 - Ninguém pode ser candidato por mais de um círculo eleitoral ou figurar em mais de uma lista, sob pena de inelegibilidade, sem prejuízo da possibilidade dos candidatos pelo círculo nacional de compensação serem simultaneamente candidatos por outro círculo eleitoral. Artigo 3.º Entrada em vigor A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação. Palácio de São Bento, 3 de outubro de 2023 Os Deputados da Iniciativa Liberal: Rodrigo Saraiva Bernardo Blanco Carla Castro Carlos Guimarães Pinto Joana Cordeiro João Cotrim Figueiredo Patrícia Gilvaz Rui Rocha --- Admissão — Nota de admissibilidade — 11/10/2023 Data: 4 de outubro de 2023 A assessora parlamentar, Sónia Milhano (ext: 11822) Forma da iniciativa: Nº da iniciativa/LEG/sessão: | 940/XV/2.ª Proponente/s: Título: | «Introduz um círculo de compensação nacional nas eleições legislativas». A iniciativa pode envolver, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas previstas no Orçamento do Estado (n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento)? | Não. A iniciativa respeita o limite de não renovação na mesma sessão legislativa, (n.º 4 do artigo 167.º da Constituição e n.º 3 do artigo 120.º do Regimento)? | SIM. O proponente junta ficha de avaliação prévia de impacto de género (deliberação da CL e Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro)? Justifica-se a audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas (artigo 142.º do Regimento, para efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição)? | Parece justificar-se. A iniciativa foi agendada pela CL ou tem pedido de arrastamento? | Não. Comissão competente em razão da matéria e eventuais conexões: Conclusão: A apresentação desta iniciativa parece cumprir os requisitos formais de admissibilidade previstos na Constituição e no Regimento da Assembleia da República. | Conclusão: A apresentação desta iniciativa parece cumprir os requisitos formais de admissibilidade previstos na Constituição e no Regimento da Assembleia da República. --- Parecer do Governo da RAM — Parecer — 20/10/2023 'l*'. E E g E I E 'E b $ B z 3nç E I z REGIÃO AUTONOMA DA MADEIRA GOVERNO REGIONAL SECRETARIA REGIONAL DAS FINANçAS GABINETE DO SECRETÁRIO Ex.tto Senhor Assessor do Gabinete de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República Palácio de São Bento Sêcrêtarre Regional das Finanças sua Referência Sua comunicação du, GSRF N.:SRF/154@1/2023 2@23-lO-24 SRIDN ASSrrNro: Projeto de Lei n." 940/XVi1.' (IL) - Introduz um círculo de compensação nacional nas eleições legislativas No âmbito do exercício do direito de audição, previsto no n.o 2 do artigo 229." da Constituição da República Portuguesa e no artigo 142." do Regimento da Assembleia da República, encarrega-me Sua Excelência, o Sr. Secretário Regional das Finanças de transmitir o parecer do Governo Regional sobre a iniciativa legislativa mencionada em epígrafe. O Projeto de Lei n.'940lXVllXVll.u, apresentado pelo Grupo Parlamentar da Iniciativa Liberal (IL) à Assembleia da República, visa introduzir um círculo de compensação nacional nas eleições legislativas, alterando a Lei Eleitoral da Assembleia da República, aprovada pela Lei n." 14179, de 16 de maio, e com a última redação dada pela Lei Orgânica n." 412020, de 11 de novembro. O sistema eleitoral vigente em Portugal é o sistema de representação proporcional, que consiste na distribuição dos mandatos pelas candidaturas em função do número de votos obtidos por cada uma. Este sistema tende a conduzir à ll AvenicJa Zarco . Palácjo do coverno . 90tì4-527 FL:nchal ll Tè1.: (+351) 251 212 1CA Il Fax: (+351) 29':228 418 p,,p ii ,.,nvru.r'nadeìra.gov.pt ll gab;nete.srÍ@madeira.go.:.pt l; NIPC: 671 001 310 1l NISS: 200 0498 1685 Ak{ 'Gil' REGIÃO AUTONOMA DA MADEIRA GOVERNO REGIONAL SECRETARIA REGIONAL DAS FINANçAS GABINETE DO SECRETÁRIO representação das tendências vividas na sociedade e na concretização das políticas mais significativas em cada país, e privilegia a representatividade. Nestes temos, o sistema eleitoral definido pela Constituição da República Portuguesa, e concretizado através das respetivas Leis Eleitorais, assenta no princípio da representação proporcional, como critério de distribuição dos deputados pelos círculos eleitorais, determinando as formas de conversão dos votos em mandatos, em círculos plurinominais (nas Regiões Autónomas, os círculos são uninominais), onde é tido em conta o critério geográfico e número de mandatos em cada círculo, proporcional ao número de eleitores nele inscritos. Com a revisão da Constituição, operada em 1989, passou a constar a possibilidade da criação de um círculo eleitoral nacional adicional, o denominado círculo de compensação, alvo do presente projeto de lei, onde os votos que não foram considerados para a eleição de um deputado em cada um dos círculos eleitorais, são repescados para um círculo de cariz nacional, uma espécie de "círculo de aproveitamento de restos" para ajustar a proporcionalidade. O objetivo deste círculo é garantir a validade dos votos não aproveitáveis. De acordo com os dados das últimas eleições legislativas nacionais, ocorridas em 2022, l4%o dos votos nacionais não obtiveram qualquer tipo de representatividade, onde este índice teve expoente máximo no distrito de Portalegre, em que 47oÁ dos votantes não viram o seu voto eleger qualquer candidato. Em contraponto, nas últimas eleições legislativas regionais da Região Autónoma dos Açores, foi possível garantir a representatividade de 97,2%o dos votos, ficando apenas 2,8%o sem contribuir paraa eleição de um deputado. A questão que se coloca, na apreciação generalizada deste projeto de lei, é a da bondade da iniciativa legislativa em causa. Por um lado, se é verdade que garante um maior índice de aproveitamento de votos, o que em última análise, e de acordo com o método da média mais alta de Hondt na conversão dos votos em número de mandatos, pode significar uma maior pluralidade de partidos na Assembleia da República, por outro põe-se em questão um outro critério, ll Avenida Zarco. Palácro do Go'rerno . 9004-527 Firnchal ll Tel.: (+351) 291 212 1ç)A ll Fax: 1+351;291 228 418 Bp l, ,o,r.v.madeira.gov.pt lgabinete.srí@madeira.gor'.pi ; NIPC: íj71 001 310 ii NISS: 200 C49B 1ô85 R REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA GOVERNO REGIONAL SECRETARIA REGIONAL DAS FINANçAS GABINETE DO SECRETÁRIO também fundamental na presente análise, e em qualquer sistema eleitoral, que é o critério da governabilidade. São claros os exemplos, nos diversos países europeus (Itália, Espanha, Grécia, e agora recentemente, Polónia), em que esta questão assume particular impoftância, na medida em que, no rescaldo das eleições, importa ter em consideração o segundo momento: a formação de um governo sólido e consistente, a bem da estabilidade política, social e económica de qualquer país. Neste desiderato, o que se assiste muitas vezes, é a questão do parlido mais votado não conseguir formar govemo, por não ter partidos politico-ideologicamente identificáveis, em sede parlamentar, que o sustentem; no entanto, tal pode verificar-se em relação a outros partidos de ideologia política distinta que podem chegar a acordos parlamentares, mas não coresponde ao voto da maioria da população, num determinado partido. Postas estas considerações, que não podiam deixar de ser tidas em conta, não é possível afirmar que a criação de um círculo de compensação nacional, ainda que garanta, democraticamente, uma maior representatividade e consideração de votos expressos, mas não contabilizáveis para efeitos de conversão em mandato, represente um avanço no processo da construção da democracia, porque pode representar um sério risco à expressão dos votos da maioria da população num determinado partido político, que a sociedade pretende que forme governo. Em suma, concordamos com os pressupostos teóricos e ideológicos em que assenta o presente projeto, mas entendemos que esta medida isolada é manifestamente insuficiente e, de alguma forma, distorcedora da democracia, sendo que este projeto, a ser considerado, deve sê-lo num contexto mais alargado da necessária e profunda revisão das leis eleitorais vigentes em Portugal. CONCLUSAO Pelas razões acima expostas, o Governo Regional emite parecer desfavorável à iniciativa legislativa em apreço. 'l{ li Avenida Zarco . Palácio do Governo , 9CA4-527 Funchal ll Tel.: (+351 ) 291 212 1AA ìl Fax: (+351; 291 228 418 tr> 1;w.r",v.madeira.qilv.pt ilgabinÈte.srír@marleira.goii.pt li NIPC: 671 001 31C ri NISS: 200 0498 1635 "u' REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA GOVERNO REGIONAL SECRETARIA REGIONAL DAS FINANçAS GABINETE DO SECRETÁRIO Por estas razões, manifestamos a nossa discordância com o presente projeto de lei, enquanto única medida, isolada. Com os melhores cumprimentos. A CHEFE DO Soares Freitas lf Avenida Zarco . Palácio do Governo . 9004-527 Funchal ll Tê1.: (+351 ) 291 212 100 ll Fax: 1+351; 291 228 418 ED il ,rww.madeira.gov.pt il gabinete.srf@madeira.gov.pt li NIPC: 671 001 310ll NISS:200 0498 1685 --- Parecer do Governo da RAA — Parecer — 31/10/2023 REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES PRESIDÊNCIA DO GOVERNO GABINETE DO PRESIDENTE Palácio de Sant’Ana – Rua José Jácome Correia – 9500-077 Ponta Delgada Telef. 296 301000 Correio eletrónico: presidencia@azores.gov.pt Exma. Senhora Chefe do Gabinete de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República Dra. Joana Drummond Borges Palácio de São Bento Praça da Constituição de 1976 1249 – 068 LISBOA Sua referência Sua comunicação Nossa referência Data e-mail 2023-10-13 SAI-GAPS/2023/1013 2023-10-31 ASSUNTO: PROJETO DE LEI N.º 940 /XV/1ª (IL), QUE INTRODUZ UM CÍRCULO DE COMPENSAÇÃO NACIONAL NAS ELEIÇÕES LEGISLATIVAS Nos termos do dever de audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, fixado no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 117.º do Estatuto Político – Administrativo da Região Autónoma dos Açores, e no seguimento da mensagem de correio eletrónico datada de 13 de outubro de 2023, encarrega-me Sua Excelência o Presidente do Governo Regional de acusar a receção do projeto supra referenciado, informando que, atendendo ao teor do mesmo, nada há a referir, relativamente à especificidade dos direitos e interesses da Região Autónoma dos Açores. Com os melhores cumprimentos, O Diretor do Centro de Consulta e Estudos Jurídicos da Presidência do Governo Regional dos Açores Carlos Pinto Lopes --- Parecer da ALRAA — Parecer — 06/11/2023 R E L ATÓ R I O E PA R E C E R AUDIÇÃO N.º 222/XII-AR PROJETO DE LEI N.º 940/XV (IL) – “INTRODUZ UM CÍRCULO DE COMPENSAÇÃO NACIONAL NAS ELEIÇÕES LEGISLATIVAS” A S S E M B L E I A L E G I S L A T I V A D A R E G I Ã O A U T Ó N O M A D O S A Ç O R E S S U B C O M I S S Ã O DA C O M I S S Ã O P E R M A N E N T E D E A S S U N T O S P A R L A M E N T A R E S , A M B I E N T E E D E S E N V O L V I M E N T O S U S T E N T Á V E L 2 D E N O V E M B R O D E 2 0 2 3 I/986/2023 registado no webdoc a 06/11/2023 V0 ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|2 INTRODUÇÃO A Subcomissão da Comissão Permanente de Assuntos Parlamentares, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável analisou e emitiu parecer, no dia 2 de novembro de 2023, na sequência do solicitado por Sua Excelência o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, sobre a Audição n.º 222/XII-AR – Projeto de Lei n.º 940/XV ( IL) – “Introduz um círculo de compensação nacional nas eleições legislativas”. ENQUADRAMENTO JURÍDICO O Projeto de Lei em apreciação, oriundo da Assembleia da República, enquadra-se no disposto no n.º 2 do artigo 229.º, da Constituição da República Portuguesa, no n.º 1 do artigo 116.º e artigo 118.º, ambos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores – Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro e na Lei n.º 40/96, de 31 de agosto. Considerando a matéria da presente iniciativa – assuntos constitucionais, constata-se que a competência para emitir parecer é da Comissão de Assuntos Parlamentares, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, nos termos do artigo 2.º da Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 1/2021/A, de 6 de janeiro , alterada pela Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 49/2021/A, de 11 de agosto, e pela Resolução n.º 52/2021/A, de 25 de outubro. APRECIAÇÃO NA GENERALIDADE A presente iniciativa legislativa, conforme plasmado no artigo 1.º, visa proceder à alteração da Lei eleitoral da Assembleia da República, aprovada pela Lei n.º 14/79, de 16 de maio. Em sede de exposição de motivos, o proponente refere que : “O sistema eleitoral português precisa de mudar. Desde 1974, o panorama político -partidário, a demografia e a organização administrativa portuguesas sofreram profundas alterações que não se traduziram num ajustamento correspondente no sistema eleitoral. Est a incapacidade de adaptação do sistema político, de forma a garantir uma representação o mais proporcional possível entre o país e o parlamento, produziu fenómenos como um fosso representativo entre o interior e o litoral, ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|3 incentivos ao voto tático e um elevado número de votos que ou não expressam as primeiras preferências dos portugueses ou não elegem qualquer deputado. Não começarmos a encarar já este problema só levará a adiar as soluções que, mais tarde ou mais cedo, ter ão de ser implementadas em Portugal. O sistema eleitoral português sustenta -se no princípio da representação proporcional na atribuição de lugares na Assembleia da República. Ao contrário de alguns países que instauraram um único círculo nacional para o qual todos votam, optou-se, em Portugal, por criar vários círculos plurinominais correspondentes aos distritos do país. Pretendeu -se com esta escolha, assente também na história política do país, que os círculos se traduzissem numa ligação mais estreita entre eleitos e eleitores, gerando campanhas mais localizadas nas eleições legislativas, dirigidas aos problemas das diferentes comunidades do país, sem prejuízo da unidade do colégio eleitoral nacional. A distribuição do número de deputados pelos diferentes círculos é feita segundo o Método de D'Hondt, seguindo um critério de censo eleitoral. Os méritos deste sistema, que cria condições para que os deputados se possam especializar nos problemas dos seus círculos, escondem, no entanto, uma realidade que prejudica os círculos mais pequenos, os quais, em teoria, seriam um dos seus primeiros beneficiários. É justamente nestes círculos que o leque de opções que contribuem para a eleição de um deputado é consideravelmente mais reduzido. Este problema foi-se agravando nas últimas décadas. Por um lado, a tendência de deslocação de população do interior para o litoral transferiu mais deputados para os círculos maiores, reduzindo a representatividade dos eleitos destes mesmos círculos, ainda que o critério populacional fosse respeitado. De facto, tendo em conta a distribuição de deputados a partir de 1991, ano em que o número de deputados estabilizou em 230, os círculos mais pequenos no território nacional, como Portalegre, Guarda, e Bragança, elegiam, no seu conjunto, mais três deputados. Por outro lado, o sistema partidário foi-se fragmentando: nas primeiras décadas do regime, com algumas exceções, a composição parlamentar havia -se estabilizado em torno de quatro grandes partidos com represen tatividade nacional; hoje, existem muito mais partidos. Um português nos círculos referidos tem menos possibilidade de eleger representantes de um partido que o represente a nível nacional, contrariamente a um português no litoral. As mais recentes eleições para a Assembleia da República, no dia 30 de janeiro de 2022, foram mais um caso flagrante de injustiça no nosso sistema eleitoral. Calculou-se que 730 mil votos nas eleições legislativas de 2022 não elegeram qualquer deputado, ap esar das preferências expressas dos eleitores, o que constitui cerca de 13% do universo de 5 563 497 votos depositados nessas mesmas eleições. Esta iniquidade é especialmente grave num parlamento assente num ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|4 sistema de representação proporcional, que se pretende que conduza a legislaturas plurais e representativas do espectro de preferências da população. Ao não se respeitar plenamente a necessidade de proporcionalidade do sistema eleitoral, gera- se a impressão de que uns votos são mais úteis do que outros: onde em Lisboa um voto na primeira escolha tem, por regra, um impacto significativo, em Portalegre ou Bragança é -se incentivado a votar no mal menor entre as maiores forças partidárias, sob pena de não se eleger qualquer deputado. O fenómeno do chamado “voto tático’’, característico dos sistemas uninominais sem círculos de compensação, como se verifica no Reino Unido ou nos Estados Unidos, acaba por ter expressão em Portugal, incentivando muitos eleitores a não votar nas suas primeiras escolhas, contrariamente aos princípios que subjazem à representação proporcional. Tudo isto conduz a um viés pró -maioritário nos círculos mais pequenos, seja do ponto de vista dos incentivos ao voto, seja da matemática eleitoral do país em função do declínio demográfico dos círculos mais pequenos, que perdem representação neste moviment o. Com o aumento do número de forças políticas que podem aspirar a uma representação no parlamento, intensifica- se Portal ‘’o meu voto’’ - Omeuvoto.com - o meu voto assim a disparidade entre a distribuição dos votos expressos e a distribuição de lugares no parlamento. Esta circunstância pode mesmo afigurar -se contrária ao espírito da Constituição. Gomes Canotilho e Vital Moreira2 já previam esta tendência de distorção da representação proporcional no sistema português: ‘‘A repartição proporcional de mandatos em círculos que elegem um número reduzido de deputados (...) pode conduzir, também, a uma concentração de mandatos nos «part idos maiores» funcionando, na prática, como «cláusula barreira» dos pequenos partidos.’’ E recordam, nesse sentido, que ‘‘o sistema proporciona l implica fundamentalmente (...) que cada força política obtenha um número proporcional de deputados aproximadamente igual à proporção dos votos que obteve’’. Concluem, portanto, que no cumprimento da proporcionalidade ‘‘não basta que cada círculo eleja ma is do que um deputado; torna -se necessário que eleja um número de deputados suficientemente grande para ser divisível de modo a atribuir mandatos a todas as forças política”. No limite, o cumprimento estrito deste princípio implica que ‘‘o círculo único é o que faculta resultados mais rigorosamente proporcionais’’. É fundamental que todos os votos contem de forma equitativa, independentemente de onde venham e para quem sejam. Este deve ser o primeiro de vários impulsos para que o sistema eleitoral português estimule a participação dos cidadãos na vida democrática do país. Esta reforma deve contribuir para o revigoramento da vida política. Ainda que não se possa ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|5 estabelecer uma relação de correlação, e muito menos causalidade, entre o fosso representativo e os números da abstenção, este último fenómeno deve levar as forças políticas e a sociedade portuguesa a debruçar -se sobre as soluções necessárias para revigora r o sistema político português. Não basta exigir um esforço adicional, ora aos portugueses, ora aos políticos para que participem ou incitem a mais participação. A Iniciativa Liberal entende, portanto, que a solução constitucional que garante um sistema eleitoral conforme à necessidade de uma representação proporcionalmente justa, sem, com isso, quebrar o elo de representação regional, é a da introdução de um círculo de compensação. E, de facto, já desde a Revisão Constitucional de 1989 que o artigo 149.º da CRP, relativo aos círculos eleitorais, passou a prever a possibilidade de se introduzir um círculo de compensação nacional. Está aberta a possibilidade de adaptarmos o sistema português às várias mudanças que foram ocorrendo ao longo da democracia sem descaracterizar a visão constituinte e cumprindo a representação proporcional. Neste modelo, as pessoas continuam a votar no seu distrito. No entanto, a distribuição final de mandatos na Assembleia da República terá um resultado aproximadamente proporcional à votação nacional, entrando primeiro os candidatos diretamente eleitos pelos distritos, garantindo a representação regional, e depois os candidatos do círculo de compensação, repondo a proporcionalidade. O círculo de compensação corrige as desproporcionalidades resultantes da organização por círculos eleitorais, garantindo que o voto de qualquer português vale o mesmo, onde quer que vote. Este modelo já é aplicado nas eleições para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (ALRAA). Nos Açores, muito embora existam círculos de ilhas, os açorianos sabem que o seu voto contará sempre, e podem por isso votar plenamente em consciência. Graças ao círculo de compensação, que contempla mandatoriamente candidatos dos círculos de ilhas, os açorianos podem confiar que o seu partido de eleição elegerá sempre, se reunir suficientes votos na totalidade das ilhas. Finalmente, entendemos que o número mais apropriado para o círculo de compensação é o de deputados. Para chegar a este número, foi simulada a introdução de um círculo nacional de compensação sem adicionar deputados aos atuais 230, ao longo de várias eleições. Foram simuladas todas as dimensões possíveis (0 a 230), retirando um deputado de cada vez ao círculo com menor rácio de eleitores por mandato, sem que nenhum círculo ficasse com menos de 2 (dois) mandatos atribuídos. As métricas de avaliação de cada simulação utilizadas foram: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|6 1. O desvio de proporcionalidade - a soma dos absolutos das diferenças entre a percentagem de votos obtidos a nível nacional e a percentagem de mandatos obtidos. Este desvio avalia o quão semelhante é a composição da Assembleia da República relativamente aos votos obtidos pelos partidos. Este será tão menor quanto menores forem as diferenças de votos necessários para eleger um deputado entre cada partido. Por natureza, este desvio quase nunca poderá ser zero, visto que há partidos que nunca conseguirão eleg er por falta de votos (se tiverem menos de metade de uma fração equivalente a um deputado) e porque a Assembleia da República tem muito menos lugares do que os votos que a ele concorrem, havendo, portanto, erros de arredondamento. 2. Os votos perdidos - o número de votos que não elegeram qualquer deputado. Todos os votos cujo círculo não elegeu um deputado do respetivo partido são considerados perdidos. No caso do círculo de compensação nacional, havendo um deputado eleito por esse círculo, todos os votos no partido desse deputado que concorram ao círculo nacional são considerados úteis. Pode-se entender esta métrica como uma medida da utilidade dos votos. Tal como no desvio de proporcionalidade, os partidos com votação inferior a 50% de 1/230 provavelm ente não elegerão em caso algum e todos os votos serão perdidos. Representam-se estas métricas de forma gráfica abaixo, dando -se destaque à dimensão do círculo de compensação a partir do qual a desproporcionalidade entre votos e mandatos é mitigada. Em 2009, o desvio de proporcionalidade era de cerca de 20%, sendo o número de votos perdidos um pouco inferior a 500 mil. Neste período, o sistema político-partidário português, consolidado em torno de cinco partidos, já apresentava um fosso representativo significativo, que seria plenamente compensado por um círculo de compensação de 30 deputados , reduzindo tanto o número de votos perdidos como o desvio de proporcionalidade para os seus mínimos possíveis. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|7 Em 2015, as duas medidas mantinham-se numa situação semelhante, ainda que com um número de votos perdidos e desvio de proporcionalidade maiores, possivelmente com o contributo da entrada de um novo partido na Assembleia da República. Foi em 2019 que tanto o número de votos perdidos como o desvio de proporcionalidade dispararam significativamente, com a entrada de três novos partidos no parlamento. Aqui, o desvio entre a proporcionalidade dos votos depositados e a distribuição de lugares na Assembleia da República já ascende aos 30% e o número de votos perdidos, que era cerca de 500 mil, chega a ultrapassar os 700 mil votos. Nesta circunstância, já seriam necessários mais de 30 deputados no círculo de compensação para conseguir uma correção do desvio. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|8 Chegados a 2022, verificamos que se consolidam as tendências iniciadas em 2019, onde os votos desperdiçados ultrapassam, mais uma vez, aos 700 mil, e o desvio de proporcionalidade chega a quase 30%. Mais uma vez, é acima dos 30 deputados que se assegura o máximo de proporcionalidade no sistema eleitoral. Assim, conclui-se que o número de 40 deputados garante uma solução que não só será mais justa, mas também suficientemente duradoura e adaptável às evoluções que tanto o sistema político português como a configuração demográfica do país poderão sofrer no fu turo; não sabendo se as tendências presentes continuam, é necessário tomar medidas que resistam a ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|9 diferentes configurações parlamentares e eleitorais, assegurando uma representatividade constante e fiável. Entende-se, pois, que este modelo, sendo justo, constitucional e já aplicado na Região Autónoma dos Açores, deve servir de plataforma de entendimento para todas as forças democráticas que devem colaborar no sentido da correção do sistema eleitoral, combatendo o voto tático, a sub - representação dos votos dos distritos menos populosos e preservando a pluralidade política na Assembleia da República”. AP RECIAÇÃO NA ESPECIALIDADE Importa referir que na análise na especialidade não foram apresentadas quaisquer propostas de alteração. SÍNTESE DA POSIÇÃO DOS PARTIDOS O Grupo Parlamentar do PS emitiu parecer desfavorável à presente iniciativa, com a seguinte declaração de voto: “ Na L ei Eleitoral para a Assembleia da República em vigor, ao círculo eleitoral da Região Autónoma dos Açores correspondem cinco mandatos ( 222 044 eleitores) – Mapa Oficial n.º 1-C/2021, de 6 de dezembro. A iniciativa legislativa em apreço visa introduzir um circulo de compensação nacional, para efeitos de eleição para a Assembleia da República, através da alteração dos artigos 12.º. 13.º, 15.º, 16.º, 17.º e 21.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República , aprovada pela Lei n.º 14/79, de 16 de maio. As alterações introduzidas preveem a redução para 186 o número de deputados eleitos pelos círculos eleitorais do território nacional, entre os quais se inclui o círculo eleitoral da RAA, o presente projeto tem impacto no número de mandatos do círculo eleitoral da RAA, com a eventual redução de cinco para quatro (distribuição proporcional ao número de eleitores de cada circulo, segundo a média mais alta de Hondt), sem qualquer garantia expressa de que essa representatividade fique assegurada ou compensada no futuro «círculo nacional de compensação». ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|10 Assim, o que o Projeto pretende ganhar em proporcionalidade dos mandatos face aos votos perde em proporcionalidade dos mandatos face aos eleitores e perde em representatividade dos círculos eleitorais, em particular nos círculos mais pequenos, como é o cas o dos Açores e de outros com menos de cinco mandatos, no todo nacional, com imediato impacto negativo no princípio da coesão territorial. Nestes termos, somos de sugerir parecer negativo.” O Grupo Parlamentar do PSD abstém de emitir parecer à presente iniciativa, tendo apresentado a seguinte justificação: “O Grupo Parlamentar do PSD Açores na Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores tendo em conta que a iniciativa em apreço não se repercute na representatividade da RA na Assembleia da República e atendendo à natureza e incidências da proposta, abstém-se de emitir parecer sobre o mérito da iniciativa.” O Grupo Parlamentar do BE emitiu parecer de abstenção à presente iniciativa. O Grupo Parlamentar do PPM não emitiu parecer à presente iniciativa. A Representação Parlamentar do PAN emitiu parecer favorável à presente iniciativa. O Grupo Parlamentar do CDS-PP, sem direito a voto, não emitiu parecer à presente iniciativa. Nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 195.º do Regimento, a Comissão deu conhecimento do presente Projeto de Lei às Representações Parlamentares do CH e do IL, já que os mesmos não integram esta Comissão, tendo recebido da Representação Parla mentar do IL parecer favorável à presente iniciativa. CONCLUSÕES E PARECER A Subcomissão da Comissão Permanente de Assuntos Parlamentares, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável deliberou, por maioria, com os votos contra do PS, a favor do PAN, abstenção do BE, dar parecer negativo ao Projeto de Lei n.º 940/XV (IL) – “Introduz um círculo de compensação nacional nas eleições legislativas”. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES ______________________________________________________________________________________________ CAPADS|11 Vila do Porto, 2 de novembro de 2023 A Relatora, (Joana Pombo Tavares) O presente relatório foi aprovado por unanimidade. O Presidente (José Gabriel Eduardo)