Lei da responsabilidade civil extracontratual do Estado (Revoga o Decreto-Lei n.º 48 051, de Novembro de 1967).

ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA PROJECTO DE LEI N.º 148/IX LEI DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO (REVOGA O DECRETO-LEI N.º 48 051, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1967) Exposição de motivos 1 — Na legislatura anterior o XIV Governo Constitucional assumiu o propósito de elaborar um diploma que, pela primeira vez na ordem jurídica portuguesa, regule a matéria da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas, por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, jurisdicional e administrativa. Para o efeito promoveu a realização de um colóquio em que foram debatidas as grandes questões que neste domínio se colocam, tendo sido reunidos em livro os textos das intervenções realizadas. Diversos contributos para a reforma foram posteriormente apresentados, com destaque para o da Ordem dos Advogados, que divulgou um texto, elaborado por uma comissão de reputados especialistas, no qual apresentou, sob a forma de articulado, as suas propostas sobre a matéria. Os diversos contributos foram tidos em conta na elaboração do presente projecto de lei. 2 — Pode dizer-se que se afigura correcta a opção de partir para a redefinição do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, pelo menos no que ao ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA exercício da função administrativa se refere, do regime estatuído no Decreto-Lei n.º 48 051 e das soluções que, ao longo dos tempos em seu torno foram sendo gizadas pela jurisprudência portuguesa. Daí ter sido considerado útil incorporar na lei soluções que, tendo vindo a afamar-se na prática jurisprudencial, a consagração normativa permitirá consolidar. É o que sucede com alguns dos preceitos que integram as disposições gerais, bem como com algumas das normas em matéria de responsabilidade pelo exercício da função administrativa - com destaque para a consagração, com alcance geral, do entendimento, já assumido pela jurisprudência administrativa, de que a eventual não utilização da via processual adequada à eliminação de um acto jurídico lesivo, só por si, não põe em causa o direito à indemnização, apenas podendo relevar no quadro do instituto da culpa do lesado. 3 — O novo diploma procura, entretanto, dar, finalmente, resposta à necessidade, de há muito sentida, de adaptar o regime legal da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas às exigências ditadas pela Constituição da República. Neste sentido aperfeiçoa-se o regime da responsabilidade pelo exercício da função administrativa, estendendo o campo de aplicação do regime da responsabilidade solidária ao domínio das condutas praticadas com culpa grave estabelece-se, pela primeira vez em Portugal, um regime geral de responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional e introduz-se um regime inovador, mesmo numa perspectiva de direito comparado, em matéria de responsabilidade pelo exercício da função política e legislativa. De não menor alcance é a opção de consagrar, nos mais amplos termos, o dever de o Estado e demais ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA pessoas colectivas de direito público indemnizarem todo aquele a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, sem circunscrever o regime ao exercício da função administrativa. Trata-se, em qualquer destes domínios, de dar cumprimento aos imperativos do Estado de direito, assegurando a adequada tutela de quem é lesado pela actuação ilícita das entidades públicas e, do mesmo passo, promovendo a qualidade e a responsabilidade no exercício dos poderes públicos. Neste último sentido se inscreve a transformação do direito de regresso, quando exista, num poder de exercício vinculado. 1 - Responsabilidade pelo exercício da função administrativa 4 — Antes de mais, opta-se, no presente diploma, por manter a diferenciação que, na ordem jurídica portuguesa, tem sido estabelecida entre actuações administrativas que dão lugar a uma responsabilidade regida por disposições de direito público e actuações administrativas que dão lugar a uma responsabilidade regida por disposições de direito privado, circunscrevendo o âmbito do diploma à definição do regime de direito público da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas. Considera-se, na verdade, que não são qualitativamente idênticas e, por isso, indiferenciáveis as condutas que as entidades públicas desenvolvem como se fossem entidades privadas e aquelas que elas adoptam no exercício de poderes públicos de autoridade ou, em todo o caso, ao abrigo de disposições e princípios de direito público, institutivos ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA de deveres ou restrições especiais, de natureza especificamente administrativa, que não se aplicam à actuação das entidades privadas. E que, dentro dessa perspectiva, ainda permanecem válidas as razões que, historicamente, levaram a associar a esta distinção uma diferenciação de regimes, admitindo que, quando está em causa o exercício de funções públicas, a responsabilidade directa do titular de órgão, funcionário ou agente e o direito de regresso sobre ele apenas devem existir quando tenha havido dolo ou culpa grave da sua parte. Trata-se, na verdade, de reconhecer que as obrigações funcionais dos agentes públicos podem ser vastas e complexas, o que os pode levar a cometer um maior número de faltas sem culpa grave, e de admitir que a exposição do agente, nestes casos, ao pagamento de indemnizações de montante muito superior aos proventos que a função lhe proporciona pode fazer com que o receio de ser responsabilizado por culpa leve o iniba nos seus juízos e iniciativas, prejudicando a serenidade e a independência dos seus juízos. Opta-se, assim, por delimitar o âmbito material das actuações abrangidas pelo regime de responsabilidade segundo o critério do regime jurídico substantivo ao abrigo do qual elas foram adoptadas. Num momento histórico de reconhecida e crescente indefinição no que diz respeito à delimitação de conceitos como o de «Administração Pública» ou mesmo de «entidades públicas», não faltam, e com razão, quem neles inclua as pessoas colectivas que, tendo sido criadas segundo formas de instituição regidas pelo direito privado e funcionando fundamentalmente ao abrigo de regras de direito privado, são, no entanto, ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA detidas por entidades públicas, gerem recursos públicos e prosseguem finalidades de interesse público. Nesta linha, regista-se o propósito de estabelecer o universo das situações que garanta aos cidadãos um efectivo direito de igualdade de tratamento. 5 — Ainda no que se refere à responsabilidade civil da Administração, as principais alterações propostas consistem no já referido alargamento da regra da solidariedade, em conformidade com a Constituição, ao domínio das condutas praticadas com culpa grave; a consagração legal da responsabilidade objectiva da Administração pelo funcionamento anormal dos seus serviços; e a introdução de um regime de presunção de culpa, nos casos em que os danos são causados por actos jurídicos, o que compreende actos administrativos e actos de conteúdo normativo. Com a introdução desta presunção de culpa aproxima-se, finalmente, o quadro normativo da prática dos nossos tribunais administrativos, que - em sintonia com a tradição firmada nos países do sul da Europa, com particular destaque para a França, e, por influência desta, no direito comunitário -, já de há muito vinham entendendo que a culpa é inerente à prática de actos jurídicos ilegais por parte da Administração. Do mesmo passo, dá-se, assim, satisfação às exigências impostas pela Directiva n.º 89/665/CEE, de 21 de Dezembro, a que se veio juntar a Directiva 92/13/CEE, de 25 de Fevereiro, que, embora no domínio específico das consequências da anulação de actos relativos à formação de certo tipo de contratos, se fazem eco da orientação, de matriz francesa, que tem inspirado o Tribunal de Justiça das Comunidades no domínio da ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA responsabilidade por actos administrativos ilegais e que precisamente assenta no entendimento de que a culpa se encontra ínsita na ilegalidade cometida, sem carecer, por isso, de demonstração. 2 - Responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional 6 — Avança-se, por outro lado, no sentido do alargamento da responsabilidade civil do Estado por danos resultantes do exercício da função jurisdicional, fazendo, para o efeito, uma opção arrojada: a de estender ao domínio do funcionamento da administração da justiça o regime da responsabilidade da Administração, com as ressalvas que decorrem do regime próprio do erro judiciário e com a restrição que resulta do facto de não se admitir que os magistrados respondam directamente pelos ilícitos que cometam com dolo ou culpa grave, pelo que não se lhes aplica o regime de responsabilidade solidária que vale para os titulares de órgãos, funcionários e agentes administrativos, incluindo os que prestam serviço na administração da justiça. No que se refere ao regime do erro judiciário, para além da delimitação genérica do instituto, assente num critério de evidência do erro de direito ou na apreciação dos pressupostos de facto, entendeu-se dever limitar a possibilidade de os tribunais administrativos, numa acção de responsabilidade, se pronunciarem sobre a bondade intrínseca das decisões jurisdicionais, exigindo que o pedido de indemnização seja fundado na prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 3 - Responsabilidade pelo exercício da função política e legislativa 7 — De especial alcance é a opção de avançar para a consagração de um regime geral de responsabilidade do Estado e das regiões autónomas por acções ou omissões ilícitas cometidas no exercício da função política e legislativa. Pese embora a delicadeza da matéria e a incipiência da prática jurisprudencial, entendeu-se não dever o legislador manter silêncio sobre os elementos constitutivos da responsabilidade que, neste domínio, se revestem de alguma especificidade e cuja definição, por isso mesmo, se torna mais difícil. Neste sentido se identificam as situações de ilicitude por referência à ofensa de direitos fundamentais, quando esteja em causa a violação evidente do dever de protecção, bem como a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, quando resulte da violação de normas constitucionais, de direito internacional ou comunitário, ou de normas de valor reforçado - todas reconduzíveis ao âmbito da fiscalização da constitucionalidade e da legalidade das leis. Reconhecendo, com a doutrina, que o conceito civilístico de culpa se coaduna mal com a liberdade de conformação inerente à função política e com o contraditório inerente ao pluralismo parlamentar, mas que ao mesmo tempo se impõe alguma exigência na determinação dos critérios a adoptar neste domínio, opta-se por evitar o apelo, neste contexto, a um conceito de culpa, para se reconhecer a necessidade de apreciar o contexto que rodeou a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA conduta lesiva, determinando se a actuação do legislador abstracto correspondeu aos padrões objectivamente exigíveis em função das circunstancias do caso. Por último, concorda-se que se justifica admitir a possibilidade de o tribunal limitar a indemnização quando os lesados por uma acção ou omissão legislativa ilícita e culposa forem em tal número que se justifique, por razões de interesse público de excepcional relevo, uma tal solução. 4 - Harmonização de outras disposições legais 8 — A revisão do regime da responsabilidade por danos resultantes do exercício da função jurisdicional aconselha, por fim, a harmonização do preceito do Código de Processo Penal relativo à obrigação de indemnizar no caso de detenção ou prisão preventiva ilegítima, bem como o preceito que, no Estatuto do Ministério Público, se refere à responsabilidade dos respectivos magistrados. Neste sentido, adequa-se o artigo 225.º do Código de Processo Penal ao disposto no artigo 27.º da Constituição, fazendo, por um lado, com que a previsão do preceito passe a compreender todas as medidas cautelares ilegítimas de privação, total ou parcial, da liberdade, que não apenas as medidas de detenção ou prisão preventiva, e excluindo, por outro, que a culpa leve do arguido possa afastar a responsabilidade do Estado. Harmoniza-se, entretanto, o disposto no Estatuto do Ministério Público com o que hoje se encontra definido no Estatuto dos Magistrados Judiciais, quanto aos pressupostos de que depende o exercício do direito de ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA regresso do Estado sobre os magistrados, circunscrevendo o âmbito de exercício desse direito aos casos de dolo ou culpa grave. Assim, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e das normas aplicáveis do Regimento, os Deputados abaixo assinados apresentam à Assembleia da República o seguinte projecto de lei, para ser aprovado e valer como lei geral da república: Artigo 1.º (Aprovação) É aprovado o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, que se publica em anexo à presente lei e que dela faz parte integrante. Artigo 2.º (Alteração ao Código de Processo Penal) O artigo 225.º do Código de Processo Penal passa a ter a seguinte redacção: ««1 — Quem tiver sofrido prisão preventiva ou outra medida cautelar de privação, total ou parcial, da liberdade que sejam ilegais ou se venham a revelar injustificadas por erro na apreciação dos pressupostos de facto de que dependiam, pode requerer, perante o tribunal competente, indemnização dos danos sofridos. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 2 — Ressalva-se o caso de o lesado ter concorrido para o erro com dolo ou culpa grave.» Artigo 3.º (Alteração ao Estatuto do Ministério Público) O artigo 77.º do Estatuto do Ministério Público passa a ter a seguinte redacção: «Fora dos casos em que a falta constitua crime, a responsabilidade civil apenas pode ser efectivada mediante acção de regresso do Estado, em caso de dolo ou culpa grave.» Artigo 4.º (Norma revogatória) É revogado o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, e os artigos 96.º e 97.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro. Artigo 5.º (Entrada em vigor) O presente diploma entra em vigor um ano após a data da sua publicação. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Palácio de São Bento, 16 de Outubro de 2002. Os Deputados do PS: António Costa — Eduardo Ferro Rodrigues — Jorge Lacão — José Magalhães — Osvaldo Castro — Vitalino Canas — Eduardo Cabrita — Alberto Costa — Guilherme d’Oliveira Martins. Anexo Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas Capítulo I Disposições gerais Artigo 1.º (Âmbito de aplicação) 1 — A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público, por danos resultantes do exercício das funções política e legislativa, jurisdicional e administrativa, rege-se pelo disposto no presente diploma, em tudo o que não esteja previsto em lei especial. 2 — Para os efeitos do disposto no número anterior, correspondem ao exercício da função administrativa as acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, impositivos de deveres ou restrições ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA especiais, de natureza especificamente administrativa, que não se aplicam à actuação das entidades privadas. 3 — Sem prejuízo do disposto em lei especial, o presente diploma regula também a responsabilidade civil dos titulares, de órgãos, funcionários e agentes públicos, por danos decorrentes de acções ou omissões adoptadas no exercício das funções administrativa e jurisdicional e por causa desse exercício. 4 — As disposições do presente diploma são ainda aplicáveis à responsabilidade civil dos demais trabalhadores ao serviço das entidades abrangidas, considerando-se extensivas a estes as referências feitas aos titulares de órgãos, funcionários e agentes. 5 — As disposições que, no presente diploma, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. Artigo 2.º (Danos ou encargos especiais e anormais) Para os efeitos do disposto no presente diploma, consideram-se especiais os danos ou encargos que incidam sobre uma pessoa ou um ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA grupo, sem afectarem a generalidade das pessoas, e anormais os que, ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito. Artigo 3.º (Obrigação de indemnizar) 1 — Quem esteja obrigado a reparar um dano, segundo o disposto no presente diploma, deve reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação. 2 — A indemnização é fixada em dinheiro quando a reconstituição natural não seja possível ou não repare integralmente os danos. 3 — A responsabilidade prevista no presente diploma compreende os danos patrimoniais e não patrimoniais, bem como os danos já produzidos e os danos futuros, nos termos gerais de direito. Artigo 4.º (Culpa do lesado) Quando o comportamento culposo do lesado tenha concorrido para a produção ou agravamento de danos causados, designadamente por não ter utilizado a via processual adequada à eliminação do acto jurídico lesivo, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas tenham resultado, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Artigo 5.º (Prescrição) O direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado, das demais pessoas colectivas de direito público e dos titulares dos respectivos órgãos, funcionários e agentes, bem como o direito de regresso, prescrevem nos termos do artigo 498.º do Código Civil, sendo- lhes aplicável o disposto no mesmo Código em matéria de suspensão e interrupção da prescrição. Artigo 6.º (Direito de regresso) 1 — O exercício do direito de regresso, nos casos em que este se encontra previsto no presente diploma, é obrigatório, sem prejuízo do procedimento disciplinar a que haja lugar. 2 — Para os efeitos do disposto no número anterior, a secretaria do tribunal que tenha condenado a pessoa colectiva remete certidão da sentença, logo após o trânsito em julgado, à entidade ou às entidades competentes para o exercício do direito de regresso. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Capítulo II Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa Secção I Responsabilidade por facto ilícito Artigo 7.º (Responsabilidade exclusiva do Estado e demais pessoas colectivas de direito público) 1 — O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício. 2 — O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são ainda responsáveis quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoal da acção ou omissão, mas se verifique um funcionamento anormal do serviço. 3 — Existe funcionamento anormal do serviço quando, atendendo às circunstâncias e a padrões médios de resultado, fosse razoavelmente exigível ao serviço uma actuação susceptível de evitar os danos produzidos. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Artigo 8.º (Responsabilidade solidária em caso de dolo ou culpa grave) 1 — Os titulares de órgãos, funcionários e agentes são responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, por eles cometidas com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo. 2 — O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são responsáveis de forma solidária com os respectivos titulares de órgãos, funcionários e agentes, se as acções ou omissões referidas no número anterior tiverem sido cometidas por estes no exercício das suas funções e por causa desse exercício. 3 — Sempre que satisfaçam qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público gozam de direito de regresso contra os titulares de órgãos, funcionários ou agentes responsáveis, competindo aos titulares de poderes de direcção, de supervisão; de superintendência e de tutela adoptar as providências necessárias à efectivação deste direito, sem prejuízo do eventual procedimento disciplinar. Artigo 9.º (Ilicitude) 1 — Consideram-se ilícitas as acções ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado, e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos. 2 — Também existe ilicitude quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos resulte do funcionamento anormal do serviço, segundo o disposto no artigo 7.º, n.º 3. Artigo 10.º (Culpa) 1 — A culpa dos titulares de órgãos, funcionários e agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor. 2 — Sem prejuízo da demonstração de dolo ou culpa grave, presume-se a existência de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos. 3 — Para além dos demais casos previstos na lei, também se presume a culpa leve, por aplicação dos princípios gerais da responsabilidade civil, sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância. 4 — Quando haja pluralidade de responsáveis, é aplicável o disposto no artigo 497.º do Código Civil. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Secção II Responsabilidade pelo risco Artigo 11.º (Responsabilidade pelo risco) 1 — O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público respondem pelos danos decorrentes de actividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigoso, salvo quando, nos termos gerais, se prove que houve força maior ou concorrência de culpa do lesado, podendo, o tribunal, neste último caso, tendo em conta todas as circunstâncias, reduzir ou excluir a indemnização. 2 — Quando um facto culposo de terceiro tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos, o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público respondem solidariamente com o terceiro, sem prejuízo do direito de regresso. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Capítulo III Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional Artigo 12.º (Regime geral) Salvo o disposto nos artigos seguintes, é aplicável aos danos ilicitamente causados peia administração da justiça, designadamente por violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável, o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa. Artigo 13.º (Responsabilidade por erro judiciário) 1 — Sem prejuízo do regime especial aplicável aos casos de sentença penal condenatória injusta e de privação injustificada da liberdade, o Estado é civilmente responsável pelos danos decorrentes de decisões jurisdicionais manifestamente inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto. 2 — O pedido de indemnização deve ser fundado na prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Artigo 14.º (Responsabilidade dos magistrados) 1 — Sem prejuízo da responsabilidade criminal em que possam incorrer, os magistrados judiciais e do Ministério Público não podem ser directamente responsabilizados pelos danos decorrentes dos actos que pratiquem no exercício das respectivas funções, mas, quando tenham agido com dolo ou culpa grave, o Estado goza de direito de regresso contra eles. 2 — A decisão de exercer o direito de regresso sobre os magistrados cabe ao órgão competente para o exercício do poder disciplinar, a título oficioso ou por iniciativa do Ministro da Justiça. Capítulo IV Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função política e legislativa Artigo 15.º (Responsabilidade no exercício da função política e legislativa) 1 — O Estado e as regiões autónomas são civilmente responsáveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por actos que, no exercício da função política e legislativa, pratiquem em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor reforçado. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 2 — O Estado e as regiões autónomas são também civilmente responsáveis pelos danos anormais que, para os direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, resultem da omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais, de direito internacional ou de direito comunitário, ou normas contidas em acto legislativo de valor reforçado, bem como daqueles que resultem da violação evidente do dever de protecção de direitos fundamentais. 3 — A existência e a extensão da responsabilidade prevista nos números precedentes são determinadas atendendo às circunstâncias de cada caso e, designadamente, ao grau de clareza e precisão da norma violada e ao facto de terem sido adoptadas ou omitidas diligências susceptíveis de evitar a situação de ilicitude. 4 — A constituição em responsabilidade fundada na omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais depende da prévia declaração de inconstitucionalidade por omissão pelo Tribunal Constitucional. 5 — Quando os lesados forem em tal número que, por razões de interesse público de excepcional relevo, se justifique a limitação do âmbito da obrigação de indemnizar, esta pode ser fixada equitativamente em montante inferior ao que corresponderia à reparação integral dos danos causados. ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Capítulo V Indemnização pelo sacrifício Artigo 16.º (Indemnização pelo sacrifício) O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público indemnizarão os particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado. --- Publicação — DAR II série A — 1035-1040 — 17/10/2002 1035 | II Série A - Número 034 | 17 de Outubro de 2002   E fá-lo com um propósito assumido: o de reduzir a despesa. Ora, exactamente por o artigo 5.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, dizer directamente respeito à matéria das despesas do Orçamento do Estado é que o mesmo é, por natureza, orçamental. Trata-se, pois, de uma norma tipicamente orçamental, e não um vulgo "cavaleiro orçamental", porquanto, como já referido, o seu objectivo assumido é a redução da despesa. Na verdade, participando a norma em questão da natureza específica da lei do Orçamento, já que a mesma incide sobre o respectivo capítulo das despesas, a mesma é inquestionavelmente matéria orçamental. Refere o já citado Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 358/92 que "(…) as disposições que não digam respeito directamente a receitas ou a despesas devem ser entendidas como não participando da natureza específica da lei do Orçamento (...), pelo que, a contrario, as disposições que o dizem, como é rigorosamente o caso, têm natureza orçamental. Termos em que não restam dúvidas de que foi violada a reserva de iniciativa legislativa do Governo em matéria de Orçamento, prevista no artigo 161.º, alínea g), da CRP. B) Da contrariedade ao estabelecido no artigo 167.º, n.º 2, da CRP o Grupo Parlamentar do PS apresentou, posteriormente à interposição do recurso do Grupo Parlamentar do PSD, uma "rectificação do articulado" do seguinte teor: "com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2003" Consequentemente, ficou desta forma prejudicada, por inutilidade superveniente, a questão da contrariedade suscitada naquele recurso. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de: Parecer Que o recurso interposto da decisão de admissão do projecto de lei n.º 139/IX, do PS - Revoga o artigo 5.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio (Primeira alteração à Lei n.º 109/2001, de 27 de Dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2002 -, merece provimento. Palácio de São Bento, 15 de Outubro de 2002. O Deputado Relator, Nuno Teixeira de Melo - A Presidente da Comissão, Assunção Esteves. Nota: - O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD e do CDS-PP e votos contra do PS e PCP, tendo-se registado a ausência do BE e de Os Verdes. PROJECTO DE LEI N.º 148/IX LEI DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO (REVOGA O DECRETO-LEI N.º 48 051, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1967) Exposição de motivos 1 - Na legislatura anterior o XIV Governo Constitucional assumiu o propósito de elaborar um diploma que, pela primeira vez na ordem jurídica portuguesa, regule a matéria da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas, por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, jurisdicional e administrativa. Para o efeito promoveu a realização de um colóquio em que foram debatidas as grandes questões que neste domínio se colocam, tendo sido reunidos em livro os textos das intervenções realizadas. Diversos contributos para a reforma foram posteriormente apresentados, com destaque para o da Ordem dos Advogados, que divulgou um texto, elaborado por uma comissão de reputados especialistas, no qual apresentou, sob a forma de articulado, as suas propostas sobre a matéria. Os diversos contributos foram tidos em conta na elaboração do presente projecto de lei. 2 - Pode dizer-se que se afigura correcta a opção de partir para a redefinição do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, pelo menos no que ao exercício da função administrativa se refere, do regime estatuído no Decreto-Lei n.º 48 051 e das soluções que, ao longo dos tempos em seu torno foram sendo gizadas pela jurisprudência portuguesa. Daí ter sido considerado útil incorporar na lei soluções que, tendo vindo a afamar-se na prática jurisprudencial, a consagração normativa permitirá consolidar. É o que sucede com alguns dos preceitos que integram as disposições gerais, bem como com algumas das normas em matéria de responsabilidade pelo exercício da função administrativa - com destaque para a consagração, com alcance geral, do entendimento, já assumido pela jurisprudência administrativa, de que a eventual não utilização da via processual adequada à eliminação de um acto jurídico lesivo, só por si, não põe em causa o direito à indemnização, apenas podendo relevar no quadro do instituto da culpa do lesado. 3 - O novo diploma procura, entretanto, dar, finalmente, resposta à necessidade, de há muito sentida, de adaptar o regime legal da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas às exigências ditadas pela Constituição da República. Neste sentido aperfeiçoa-se o regime da responsabilidade pelo exercício da função administrativa, estendendo o campo de aplicação do regime da responsabilidade solidária ao domínio das condutas praticadas com culpa grave estabelece-se, pela primeira vez em Portugal, um regime geral de responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional e introduz-se um regime inovador, mesmo numa perspectiva de direito comparado, em matéria de responsabilidade pelo exercício da função política e legislativa. De não menor alcance é a opção de consagrar, nos mais amplos termos, o dever de o Estado e demais pessoas colectivas de direito público indemnizarem todo aquele a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, sem circunscrever o regime ao exercício da função administrativa. Trata-se, em qualquer destes domínios, de dar cumprimento aos imperativos do Estado de direito, assegurando a adequada tutela de quem é lesado pela actuação ilícita das entidades públicas e, do mesmo passo, promovendo a qualidade e a responsabilidade no exercício dos poderes públicos. Neste último sentido se inscreve a transformação do direito de regresso, quando exista, num poder de exercício vinculado. 1 - Responsabilidade pelo exercício da função administrativa 4 - Antes de mais, opta-se, no presente diploma, por manter a diferenciação que, na ordem jurídica portuguesa, tem sido estabelecida entre actuações administrativas que dão lugar a uma responsabilidade regida por disposições de direito público e actuações administrativas que dão lugar a uma responsabilidade regida por disposições de direito --- Audição Assembleias Legislativas Regionais (Parecer do Gov. Regional ou de comissões da AR) — DAR II série A — 1431-1432 — 21/11/2002 1431 | II Série A - Número 044 | 21 de Novembro de 2002   administrativos, incluindo os que prestam serviço na administração da justiça). No que se refere ao regime do erro judiciário, para além da delimitação genérica do instituto, assente num critério de evidência do erro de direito ou na apreciação dos pressupostos de facto, entendeu-se dever limitar a possibilidade de os tribunais, numa acção de responsabilidade, se pronunciarem sobre a bondade intrínseca das decisões jurisdicionais, exigindo que o pedido de indemnização seja fundado na prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente. 3 - Da responsabilidade pelo exercício da função política e legislativa: De especial alcance é a opção normativa e política de caminhar para a consagração de um regime geral de responsabilidade do Estado e das regiões autónomas por acções ou omissões ilícitas cometidas no exercício da função política e legislativa. (Ressalve-se a posição da Assembleia Legislativa Regional dos Açores, sustentada no sentido da inutilidade da referência expressa às regiões autónomas, com os fundamentos ínsitos no respectivo parecer). Neste sentido se identificam as situações de ilicitude por referência à ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos, quando tal resulte da violação de normas constitucionais, de direito internacional ou comunitário, ou de normas de valor reforçado. Identicamente, é causa de responsabilidade a omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis essas normas, bem como a omissão evidente do dever de protecção de direitos fundamentais (nos termos do artigo 15.º). Regista-se a possibilidade de o tribunal poder limitar a indemnização quando os lesados por uma acção ou omissão legislativa ilícita e culposa forem em tal número que se justifique, por razões de interesse público de excepcional relevo, uma tal solução. 4 - Da correspondente harmonização de outras disposições legais: A revisão do regime da responsabilidade por danos resultantes do exercício da função jurisdicional requer, por fim, a harmonização do preceito do Código de Processo Penal relativo à obrigação de indemnizar no caso de detenção ou prisão preventiva ilegítima, bem como o preceito que, no Estatuto do Ministério Público, se refere à responsabilidade dos respectivos magistrados. VII - Recensão crítica De tudo o que vem sendo exposto resultam evidentes conteúdos de forte inovação normativa no instituto da responsabilidades civil extracontratual dos entes públicos. Há, todavia, que sinalizar alguns aspectos cuja melhor reflexão não pode deixar de ter lugar no quadro do presente processo legislativo, como, aliás, ocorria aquando da sua suspensão na legislatura passada, por efeito do acto de dissolução da Assembleia da República. De entre esses aspectos, cumpre destacar: - A opção que afinal deva tomar-se quanto à separação material de regimes no que se reporta aos designados actos de gestão pública em contraponto aos actos de gestão privada da Administração; - A precisão do regime a aplicar nas situações em que o Estado e demais entes públicos actuam sob as vestes do direito privado, todavia no exercício de serviços públicos ou de interesse público geral ou ainda naquelas em que, no mesmo âmbito de actuação, se movam entidades privadas mas total ou maioritariamente financiados por entes públicos; - A mesma precisão de regime nas situações de vínculo contratual que implique prestação autónoma de serviços para fins de imediata utilidade pública; - A melhor clarificação quanto à obrigação de indemnizar de que esta abrange tanto os danos emergentes como os lucros cessantes; - A densificação devida à noção de "funcionamento anormal do serviço" para efeitos de caracterização da faute de service; - A salvaguarda de que a responsabilidade civil dos magistrados é a regulada na presente lei, mas sem prejuízo da responsabilidade decorrente configurar e resultar da prática de um crime; - Uma exigível compatibilização, nos limites da coerência devida à ordem jurídica e respectivos sistemas de controlo da constitucionalidade e da legalidade, entre as decisões de responsabilidade por acto ilícito do legislador e os respectivos regimes de apuramento dessa ilicitude; - A ponderação, por uma razão de equidade, da extensão do regime de indemnização pelo sacrifício aos danos especiais e anormais provocados por entidade privada se no exercício de função administrativa. Conclusão O projecto de lei n.º 148/IX revela-se como uma iniciativa de evidente pertinência, tanto em face da necessária integração pelo direito ordinário do âmbito geral ínsito no princípio constitucional da responsabilidade civil dos entes públicos - artigo 22.º - nas funções administrativa, jurisdicional e legislativa, tanto como elemento essencial à consistência final da reforma do contencioso administrativo. Pelo que, e face ao exposto, a Comissão é de Parecer Que o projecto de lei n.º 148/IX se encontra em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário. Palácio de São Bento, 20 de Novembro de 2002. O Deputado Relator, Jorge Lacão - A Presidente da Comissão, Assunção Esteves. Nota: - O relatório e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, PCP, BE e Os Verdes. Parecer da Comissão de Assuntos Parlamentares, Ambiente e Trabalho da Assembleia Legislativa Regional dos Açores Capítulo I Introdução A Comissão de Assuntos Parlamentares, Ambiente de Trabalho reuniu no dia 30 de Outubro de 2002 na delegação --- Discussão generalidade — DAR I série — 22/11/2002 Sexta-feira, 22 de Novembro de 2002 I Série - Número 58 IX LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2002-2003) REUNIÃO PLENÁRIA DE 21 DE NOVEMBRO DE 2002 Presidente: Ex.mo Sr. João Bosco Soares Mota Amaral Secretários: Ex. mos Srs. Manuel Alves de Oliveira Ascenso Luís Seixas Simões Isabel Maria de Sousa Gonçalves dos Santos António João Rodeia Machado S U M Á R I O O Sr. Presidente declarou aberta a sessão às 15 horas e 15 minutos. Em interpelação à Mesa, o Sr. Deputado António Costa (PS) protestou contra uma notícia difundida pela TVI acerca de faltas de Deputados aos trabalhos parlamentares e solicitou ao Sr. Presidente um esclarecimento, ao que se associaram os Srs. Deputados António Nazaré Pereira (PSD), Narana Coissoró (CDS-PP) e Bernardino Soares (PCP). O Sr. Presidente anunciou que iria enviar à referida estação televisiva uma nota de esclarecimento que reponha a verdade dos factos. Deu-se conta da entrada na Mesa dos projectos de lei n.os 164 e 165/IX. O Sr. Presidente deu conta da sua participação no III Fórum dos Parlamentares de Língua Portuguesa, realizado na cidade da Praia, em Cabo Verde, em que foi aprovada uma revisão dos Estatutos do Fórum, que será agendada para debate em Plenário após parecer das Comissões de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e de Assuntos Europeus e Política Externa. Foi discutido e aprovado, na generalidade, o projecto de lei n.º 148/IX - Lei da responsabilidade civil extracontratual do Estado (Revoga o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967) (PS). Intervieram, a diverso título, os Srs. Deputados Jorge Lacão (PS), Assunção Esteves (PSD), Narana Coissoró (CDS-PP), João Teixeira Lopes (BE), António Filipe (PCP), Heloísa Apolónia (Os Verdes), António Costa (PS), Luís Marques Guedes (PSD) e Telmo Correia (CDS-PP). A Câmara aprovou 19 pareceres da Comissão de Ética, autorizando 16 Srs. Deputados a deporem em tribunal e 3 denegando essa autorização. Foram, ainda, aprovados o projecto de resolução n.º 62/IX - Viagem do Presidente da República à Grécia (Presidente da AR) e, em votação final global, o texto final, apresentado pela Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, referente à proposta de lei n.º 7/IX - Transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2001/8/CE, da Comissão, de 8 de Fevereiro de 2001, e altera o Decreto-Lei n.º 15/93, de 22 de Janeiro (Regime jurídico aplicável ao tráfico e consumo de estupefacientes e substâncias psicotrópicas). O Sr. Presidente encerrou a sessão eram 17 horas e 20 minutos. --- Votação na generalidade — DAR I série — 2508-2508 — 22/11/2002 2508 | I Série - Número 058 | 22 de Novembro de 2002   do Tribunal Judicial da Comarca da Covilhã, Processo n.º 117/01.4TBCVL, a Comissão de Ética decidiu emitir parecer no sentido de autorizar o Sr. Deputado Fernando Penha (PSD) a prestar depoimento, na qualidade de testemunha, no âmbito dos autos em referência. O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em apreciação. Pausa. Não havendo pedidos de palavra, vamos votar. Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade. O Sr. Secretário (Manuel Oliveira): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, de acordo com o solicitado pelo Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa, Processo n.º 18384/00.9TDLSB, a Comissão de Ética decidiu emitir parecer no sentido de não autorizar o Sr. Deputado José Augusto de Carvalho (PS) a depor, na qualidade de arguido, no autos de inquérito em referência. O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em apreciação. Pausa. Não havendo inscrições, vamos votar. Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade. O Sr. Secretário (Manuel Oliveira): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, de acordo com o solicitado pelo Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa, Processo n.º 18384/00.9TDLSB, a Comissão de Ética decidiu emitir parecer no sentido de não autorizar o Sr. Deputado Fernando Gomes (PS) a depor, na qualidade de arguido, nos autos de inquérito em referência. O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em apreciação. Pausa. Não havendo pedidos de palavra, vamos votar. Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade. O Sr. Secretário (Manuel Oliveira): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, de acordo com o solicitado pelo 1.º Juízo do Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa, Processo de inquérito n.º 17/01.8TOLSB, a Comissão de Ética decidiu emitir parecer no sentido de não autorizar a audição do Sr. Deputado Rui Vieira (PS), como arguido, no âmbito dos autos em referência. O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em apreciação. Pausa. Não havendo inscrições, vamos votar. Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade. O Sr. Secretário (Manuel Oliveira): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, de acordo com o solicitado pelo Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa, a Comissão de Ética decidiu emitir parecer no sentido de autorizar o Sr. Deputado Fernando Negrão (PSD) a depor, por escrito, na qualidade de arguido, nos autos de inquérito n.º 42/02.1TAORQ, pendentes na 4.ª Secção do 4.º Juízo daquele Tribunal. O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em apreciação. Pausa. Não havendo pedidos de palavra, vamos votar. Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade. Quanto a pareceres da Comissão de Ética, por hoje, está tudo terminado, Srs. Deputados. Vamos, agora, votar o projecto de resolução n.º 62/IX - Viagem do Presidente da República à Grécia (Presidente da AR). Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade. Passamos à votação final global do texto final, apresentado pela Comissão do Trabalho e dos Assuntos Sociais, referente à proposta de lei n.º 7/IX - Transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2001/8/CE da Comissão, de 8 de Fevereiro de 2001, e altera o Decreto-Lei n.º 15/93, de 22 de Janeiro (Regime jurídico aplicável ao tráfico e consumo de estupefacientes e substâncias psicotrópicas). Submetido à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do CDS-PP, do PCP e de Os Verdes e a abstenção do BE. Estamos também em condições de votar, na generalidade, o diploma que foi hoje apreciado, uma vez que, embora tal não tenha sido solicitado, já está encerrado o seu debate na generalidade. Vamos, pois, votar o projecto de lei n.º 148/IX - Lei da responsabilidade civil extracontratual do Estado (Revoga o Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967) (PS). Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade. Srs. Deputados, o projecto de lei que acabámos de votar baixa à 1.ª Comissão para apreciação na especialidade. Com isto, chegámos ao fim da ordem de trabalhos de hoje. O Sr. Francisco Louçã (BE): - Sr. Presidente, peço desculpa, permite-me uma interpelação à Mesa? O Sr. Presidente: - Tenha a bondade, Sr. Deputado. O Sr. Francisco Louçã (BE): - Sr. Presidente, nos termos regimentais, foram distribuídos ontem dois projectos de voto, um, apresentado pelo Partido Socialista, sobre a morte do pintor Sá Nogueira, e um outro, apresentado pelo Bloco de Esquerda, sobre o gravíssimo acidente ambiental que deu origem à maré negra que se está a viver nas costas da Península. Tendo sido distribuídos a todas as bancadas, Sr. Presidente, eles estão, naturalmente, em condições de ser votados hoje.